Unbestimmte Rechtsbegriffe im Öffentlichen Recht

Dieser Artikel befasst sich mit der Thematik des unbestimmten Rechtsbegriffs in Öffentlichen Recht und gibt hierüber einen Überblick.

Der „unbestimmte Rechtsbegriff“ zählt – wie auch das Ermessen – zu den wichtigsten Fachbegriffen des Öffentlichen Rechts. Er bezeichnet im deutschen Recht einen Terminus innerhalb eines gesetzlichen Tatbestands oder einer Norm, der vom Gesetzgeber bewusst nicht abschließend definiert wird. Begegnet man in der Klausur einer Norm, die einen solchen unbestimmten Rechtsbegriff enthält, so steht man oft vor gewissen Schwierigkeiten. Denn der objektive Sinngehalt erschließt sich häufig nicht auf den ersten Blick.

Dieser Artikel beinhaltet daher einerseits allgemeine Informationen zum unbestimmten Rechtsbegriff und andererseits hilfreiche Tipps und Herangehensweisen für die Rechtsanwendung.

I. Begriffsbestimmung

Unter einem „unbestimmten Rechtsbegriff“ versteht man ein Merkmal in einer Norm oder einem Gesetz, welches der Gesetzgeber bewusst nicht genau definiert oder festgelegt hat. Um hier Klarheit zu schaffen, bedarf es daher der Auslegung. Dabei sind unterschiedliche Umstände zu bewerten.

Warum gibt es so etwas wie den unbestimmten Rechtsbegriff?

Grund für das Vorhandensein unbestimmter Rechtbegriffe ist, dass der Gesetzgeber nicht jeden regelungsbedürftigen Sachverhalt vorhersehen und bestimmen kann. Viele Paragraphen und gesetzliche Regelungen gewähren daher dem Rechtsanwender eine gewisse Flexibilität bei der Anwendung der Norm.

Auf der Rechtsfolgenseite einer Norm kann so z.B. ein Ermessen eingeräumt sein. Der Rechtsanwender – im öffentlichen Recht in der Regel eine Behörde – kann, nach entsprechender Überlegung und Abwägung aller Umstände, unter mehreren Handlungsalternativen wählen.

Der unbestimmte Rechtsbegriff kann hingegen sowohl auf der Rechtsfolgen- als auch auf der Tatbestandsseite einer Norm vorkommen.

Typische Beispiele hierfür sind

• die „öffentliche Sicherheit und Ordnung“ im Polizeirecht,
• „schädliche Umwelteinwirkungen“ nach dem Immissionsschutzgesetz,
• das „Wohl der Allgemeinheit“ im Baurecht oder das „Einfügen“ nach § 34 BauG und
• die „Unzuverlässigkeit“ eines Gastwirts nach dem GastG (§ 4 I Nr. 1 GastG).

II. Beurteilungsspielraum und gerichtliche Kontrolle

Fraglich ist, inwieweit unbestimmte Rechtsbegriffe der gerichtlichen Kontrolle unterliegen.

Diesbezüglich ist danach zu unterscheiden, ob der Verwaltung vom Gesetzgeber ein Beurteilungsspielraum eingeräumt wurde oder nicht.

Einerseits wird angenommen, dass der Gesetzgeber unbestimmte Rechtbegriffe einsetzt, um der vollziehenden Verwaltung aufgrund ihrer größeren Sachnähe und Kompetenz einen eigenen, gerichtlich nur beschränkt kontrollfähigen Bewertungsspielraum zukommen zu lassen. Diese Ansicht verkennt aber, dass jegliches behördliche Handeln, welches sich innerhalb der Grenzen des Beurteilungsspielraums bewegt, dann inhaltlich gerichtlich nicht mehr überprüfbar wäre. Prüfungsmaßstab des Verwaltungsgerichts wäre nur noch, ob sich die Behörde von sachfremden Erwägungen leiten ließ oder willkürlich gehandelt hat. Eine inhaltliche Überprüfung schiede hingegen aus.

Auch der Grundsatz des effektiven Rechtsschutzes nach Art. 19 IV 1 GG spricht gegen einen eigenen Bewertungsspielraum der Verwaltung. Denn hiernach sind die Gerichte stets verpflichtet, die von den Bürgern in zulässiger Weise angegriffenen behördlichen Entscheidungen in rechtlicher sowie in tatsächlicher Hinsicht vollständig zu kontrollieren.

Damit ist es letztlich nur ausnahmsweise und bei Vorliegen besonderer Voraussetzungen gerechtfertigt, der Verwaltung einen eigenen, gerichtlich nur beschränkt überprüfbaren Bewertungsspielraum zukommen zu lassen (vgl. BVerfGE 64, 261 (279), 129, 1 (20ff.), Beispiele sogleich unter 2).

Zusammenfassend lässt sich somit festhalten:

1) Kein Beurteilungsspielraum gegeben – volle gerichtliche Kontrolle

Besteht kein Beurteilungsspielraum der Behörde, ist die Auslegung eines unbestimmten Rechtsbegriffs gerichtlich voll überprüfbar. Es handelt sich dann nämlich um Rechtsanwendung, welche nach der Rechtsschutzgarantie des Art. 19 IV 1 GG voll gerichtlich überprüfbar sein muss.

Beispiel:

• Bei der Frage der Unzuverlässigkeit eines Gastwirts nach dem GastG kann es nur eine richtige Antwort geben: Entweder er ist zuverlässig oder er ist es nicht. Hier besteht seitens der entscheidenden Behörde kein Bewertungsspielraum. Die Einstufung der Behörde hinsichtlich der Zuverlässigkeit des Gastwirts ist im konkreten Fall vollumfänglich gerichtlich überprüfbar.

2) Beurteilungsspielraum gegeben – eingeschränkte gerichtliche Kontrolle (Ausnahmefall!)

Besteht hingegen ein Beurteilungsspielraum der Behörde, so ist dieser der gerichtlichen Kontrolle nur beschränkt zugänglich. Ein eigener Beurteilungsspielraum einer Behörde ist in der Regel dann anzunehmen, wenn sich durch Auslegung der Norm, die den unbestimmten Rechtsbegriff enthält, ergibt, dass die Behörde über den konkreten Fall abschließend entscheiden darf.

Beispiele:

• Prüfungsentscheidungen (z.B.: Bewertungen einer Klausur, Abitur, Staatsexamen): Hier hat das Gericht lediglich die Möglichkeit festzustellen, ob der Prüfungsverlauf unter Verletzung von Verfahrensvorschriften oder Bewertungsmängeln vollzogen worden ist und bejahendenfalls die Erheblichkeit der Mängel für den Prüfungsverlauf zu prüfen. Es hat aber nicht die Möglichkeit eine Entscheidung anstelle der Prüfer zu treffen. Seine Befugnis erstreckt sich in der Regel nur darauf festzustellen, ob die Prüfer von falschen Tatsachen ausgegangen sind, allgemein gültige Bewertungsmaßstäbe nicht beachtet haben oder sich von sachfremden Erwägungen haben leiten lassen. Die Einordnung der Qualität einer Prüfungsleistung und die Festlegung einer Bestehensgrenze obliegt allein den Prüfern und kann gerichtlich weder überprüft noch aufgehoben werden. Den Prüfern steht bei der Ermittlung des Prüfungsergebnisses damit grundsätzlich ein Beurteilungsspielraum zu, welcher nur eingeschränkt überprüfbar ist (vgl. OVG NW, Urteil vom 14.03.1994, 22 A 201/93). Das Gericht kann folglich nur prüfen, ob ein Bewertungsfehler im oben genannten, prüfungsrechtlichen Sinne gegeben ist.
• Leistungsbeurteilungen im Beamtenrecht oder dienstrechtliche Einstellungsentscheidungen
• Prognoseentscheidungen im Umweltrecht (z.B. § 7 Abs. 2 Nr. 3 AtG)

III. Die Auslegung unbestimmter Rechtbegriffe

1) Allgemeines

Rechtsbegriffe – insbesondere unbestimmte Rechtsbegriffe – sind in der Regel auslegungsbedürftig. Gerade bei der Anwendung von Normen mit unbestimmten Rechtsbegriffen kommt es oftmals auf eine differenzierte Auslegung an, da die Norm der Verwaltung eine Handlungsrichtung vorgibt, ohne dieses Handeln dabei konkret zu bestimmen.

Die Auslegung unbestimmter Rechtsbegriffe ist stets einzelfallabhängig. Es geht darum, diesen Begriffen in ihrem jeweiligen Kontext begriffliche Inhalte zuzuordnen.

Wie oben bereits erläutert steht den Behörden dabei nur im Ausnahmefall ein Beurteilungsspielraum zu. Dies hat zur Folge, dass eine behördliche Auslegung gerichtlich abgeändert oder aufgehoben werden kann, sofern das Gericht zu einem anderen Ergebnis als die Behörde kommt. Denn bei der Auslegung von unbestimmten Rechtsbegriffen gibt es im individuellen Fall idealtypisch jeweils nur eine einzige richtige Auslegung. Wie diese konkret aussieht, haben zwar zunächst die Behörden, in letzter Entscheidung jedoch die Verwaltungsgerichte zu bestimmen. Befindet das Gericht die Auslegung eines unbestimmten Rechtsbegriffs durch eine Behörde als falsch, so ist deren Entscheidung damit nicht rechtswirksam.

In Fällen, in denen der Behörde ein Beurteilungsspielraum zusteht, innerhalb dessen Grenzen die Behörde eine Entscheidung nach eigener Auslegung und pflichtgemäßem Ermessen treffen kann, darf das Verwaltungsgericht hingegen lediglich prüfen, ob sich die Behörde an die Grenzen der Auslegung gehalten hat. Kommt das Gericht zu dem Ergebnis, dass dies der Fall ist, so bleibt die Entscheidung der Behörde bestehen. Das Gericht kann sie nicht beanstanden.

2) Auslegungsregeln

Es kommen bei der Auslegung von unbestimmten Rechtsbegriffen die allgemein gültigen Auslegungsregeln zum Tragen:

• die grammatikalische (oder auch Auslegung nach dem Wortlaut),
• die historische,
• die systematische,
• die teleologische und
• die verfassungskonforme Auslegung.

Oftmals werden unbestimmte Rechtsbegriffe auch durch ergänzende Rechtsnormen, Verwaltungsvorschriften oder sonstige untergesetzliche Regelwerke, auf die gesetzlich verwiesen wird, näher bestimmt. So konkretisiert beispielsweise die TA Lärm für Geräusche den unbestimmten Rechtsbegriff der „schädlichen Umwelteinwirkungen“. Dabei kommt der TA Lärm eine auch im gerichtlichen Verfahren zu beachtende Bindungswirkung zu, die erst dann entfällt, wenn gesicherte Erkenntnisfortschritte in Wissenschaft und Technik den der TA Lärm zugrundeliegenden Einschätzungen, Bewertungen und Prognosen den Boden entziehen.

IV. Hinweise für die Fallbearbeitung beim Vorliegen unbestimmter Rechtsbegriffe

1) Vollständige Überprüfung durch das Gericht

Unterliegt eine behördliche Entscheidung der vollen gerichtlichen Kontrolle, (d.h. kein Beurteilungsspielraum,) so gilt dies auch für die Fallbearbeitung: Gelangt man nach ausgiebiger Prüfung der Voraussetzungen des unbestimmten Rechtsbegriffs zu einem anderen Ergebnis als die Behörde im Sachverhalt, ist daher die Rechtswidrigkeit der behördlichen Entscheidung sowie die daraus resultierende Verletzung des Klägers in seinen Rechten festzustellen (vgl. § 113 I 1 VwGO). Als Rechtsfolge ist sodann die behördliche Entscheidung aufzuheben.

2) Eingeschränkte Überprüfung durch das Gericht

Bei der eingeschränkten gerichtlichen Kontrolle (Beurteilungsspielraum) darf hingegen nur geprüft werden, ob der unbestimmte Rechtsbegriff durch die Behörde fehlerfrei ausgelegt wurde. Nur wenn Fehler festgestellt werden, darf die behördliche Entscheidung beanstandet und als rechtwidrig eingestuft werden.

3) Übersicht: Prüfungsschema für Normen mit unbestimmtem Rechtsbegriff

A) Ausgangsfrage:

Findet eine volle gerichtliche Kontrolle statt (Regelfall, weitere Prüfung wie nachstehend unter B) oder steht der Behörde ausnahmsweise ein Beurteilungsspielraum zu (weitere Prüfung wie unter C)?

=>  Auslegung der Norm:

• Gebietet die Rechtsschutzgarantie (Art. 19 IV 1 GG) die Letztentscheidung des Gerichts? (Regelfall, B)
• Hat die Behörde ausnahmsweise einen besonderen Informations-, Wissens- oder Beurteilungsvorsprung vor dem Gericht, der eine nur beschränkte gerichtliche Kontrolle rechtfertigt (C)?

B) Volle gerichtliche Kontrolle: Rechtsanwendung

a) Konkretisierung des unbestimmten Rechtsbegriffs

• Heranziehung allgemein anerkannter Definitionen, etwaiger Verwaltungsvorschriften oder untergesetzlicher Regelwerke
• „richtige“ Auslegung nach den allgemeinen Regeln (vgl. oben unter III. 2.)

Beispiel einer verfassungskonformen Auslegung des unbestimmten Rechtsbegriffs der „öffentlichen Sicherheit“ in §§ 1, 3 PolG BW (u.a.): Art. 11 II GG lässt eine Einschränkung der Freizügigkeit nur zur Bekämpfung und Prävention von Straftaten zu. Die weite polizeiliche Generalklausel ist daher restriktiv auszulegen: eine Gefahr für die öffentliche Sicherheit ist nur anzunehmen, wenn strafbare Handlungen verhindert werden können (Strafbarkeitsvorbehalt).

JURA-INDIVIDUELL-TIPP: Im Klausurfall kann sich hier eine Grundrechtsprüfung verstecken, die im Regelfall im Rahmen der Ermessensprüfung zu erwarten ist. Dies ist dann der Fall, wenn die Behörde den unbestimmten Rechtsbegriff verfassungswidrig auslegt.

b) Wurde die Norm entsprechend der Auslegung angewendet?

Im obigen Beispiel: Lässt der konkrete Sachverhalt eine strafbare Handlung erwarten?

c) Rechtsfolge: Ist der Tatbestand nicht erfüllt, so ist eine etwaige anderslautende Entscheidung der Behörde rechtswidrig und aufzuheben, § 113 I VwGO.

C) Beurteilungsspielraum der Behörde – eingeschränkte gerichtliche Kontrolle

a) Prüfungsmaßstab:

• Art. 19 IV 1 GG gebietet, dass der Behörde kein unbegrenzter Beurteilungsspielraum zukommt.
• Ferner verlangen bei berufsbezogenen Prüfungsentscheidungen Art. 3 I und 12 I GG eine effektive gerichtliche Kontrolle.

=> Damit findet zwar keine inhaltliche Kontrolle statt, die äußeren Abläufe und Beurteilungsfehler sind jedoch überprüfbar.

Angreifbar ist es etwa, wenn

• die Prüfer von einem unzutreffenden (auch unvollständigen) Sachverhalt ausgehen,
• allgemein gültige Bewertungsmaßstäbe verletzt werden,
• die Prüfer sich von sachfremden Erwägungen leiten lassen,
• gegen Verfahrensvorschriften verstoßen wird,
• die Entscheidung nicht nachvollziehbar begründet wird oder
• gegen Grundrechte verstoßen wird.

Beispiele:

• Eine als vertretbar geltende Meinung wird als falsch gewertet.
• Der betroffene Prüfling wurde anders als die mit ihm Geprüften nur 10 Minuten anstelle von ca. 15 Minuten geprüft. Hier gebietet Art. 3 Abs. 1 GG, dass jeder Prüfling in etwa gleich lange sein Wissen unter Beweis stellen kann.

JURA-INDIVIDUELL-TIPP: Auch hier kann eine Grundrechtsprüfung erforderlich werden (siehe vorheriges Beispiel).

b) Rechtsfolge: Ist die Entscheidung rechtwidrig, so ergeht ein Bescheidungsurteil nach § 113 V 2 VwGO (keine Spruchreife!).

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