Aufbau und Funktion der Kommunalaufsicht

Freiwillige und pflichtige Selbstverwaltungsaufgaben, Weisungsaufgaben,Rechtsaufsicht und Fachaufsicht.

Dieser Artikel soll eine Darstellung von Aufbau und Funktion der Kommunalaufsicht in Bayern geben. Die Kommunalaufsicht wird regelmäßig in beiden Staatsexamina geprüft und sollte daher vorbereitet werden. Hierbei hilfreich ist ein gutes Verständnis von der Bedeutung der Gemeinden im Staatsgefüge. Noch mehr als sonst hift zusätzlich die genaue Lektüre der einschlägigen Vorschriften wie Art. 108 ff. GO und eine gute Kommentierung im Gesetz. Daraus ergibt sich in der Regel bereits die richtige Richtung für eine ordentliche Lösung der aufgeworfenen Fragestellungen.

A. Stellung der Gemeinden im Staatsaufbau

Zuerst ist zu klären, welche Funktion den Kommunen im Staatsgefüge zukommt. In erster Linie ist es Ziel des Staates seine eigene unmittelbare Verwaltung zu entlasten, um eine effektive Verwaltung gewährleisten zu können. Gemeinden ermöglichen durch ihr flächendeckendes Netz an Einrichtungen und Behörden eine bürgernahe und zentrale Verwaltung. Deshalb bietet es sich an, den Gemeinden bestimmte Aufgaben des Staates zu übertragen, da die bereits vorhandenen Behörden genutzt werden können und nicht erst neue geschaffen werden müssen. Trotz der dezentralen Staatsverwaltung entsteht aber kein dreigliedriger Staatsaufbau im Sinne von Bund-Länder und Gemeinden. Letztere sind als Teil der Exekutive der mittelbaren Landesverwaltung zuzuordnen.

B. Die Notwendigkeit staatlicher Aufsicht

Aus der Tatsache, dass der Staat eigene Aufgaben delegiert erwächst verständlicherweise die Pflicht, die ordnungsgemäße Durchführung und Erfüllung der Aufgaben durch die Gemeinden zu überwachen. Diese Verpflichtung ergibt sich aus dem Demokratie-, sowie dem Rechtsstaatsprinzip. Das Demokratieprinzip fordert eine ununterbrochene Legitimationskette vom Volk ausgehend bis hin zum Verwaltungsunterbau bzw. der Exekutive. Damit ein Rechtsstaat ordnungsgemäß funktionieren kann muss die Einhaltung von Recht und Gesetz gem. Art. 20 III GG jederzeit sichergestellt sein. Desweiteren verfügen kleinere Gemeinden nicht immer über den notwendigen Sachverstand, um komplexe Sachverhalte einwandfrei und juristisch korrekt zu regeln. Hier hilft die Beratungs- und Schutzfunktion, die die Staatsaufsicht gewährt. Das Problem der fehlenden Fachkräfte, mangelnder Sachkunde und Urteilskraft hat aufgrund der zunehmenden Professionalisierung der Gemeindeverwaltung an Bedeutung verloren. Jedoch verbleiben nach wie vor vielfältige Fragen schwieriger Natur, bei denen die Gemeinden unterstützt werden müssen.

C. Der Umfang staatlicher Aufsicht

Im kommunalen Bereich ist der Umfang staatlicher Aufsicht entscheidend davon abhängig, ob es sich um Angelegenheiten des eigenen oder übertragenen Wirkungskreises handelt. Bisher war nur die Rede von übertragenen Aufgaben. Daneben bestehen aber auch Aufgaben, die die örtliche Gemeinschaft an sich betreffen. Man spricht hier vom eigenen Wirkungskreis. Das Recht der Gemeinden alle eigenen Angelegenheiten selbst zu verwalten ist ihnen grundgesetzlich garantiert. Das Selbstverwaltungsrecht aus Art. 28 II GG besagt, dass alle Aufgaben, die in die Kompetenz der Gemeinden fallen ohne Weisung und Vormundschaft des Staates erfüllt werden können. Dieser Bereich ist staatlicher Aufsicht folglich auch nur eingeschränkt zugänglich.

I. Die Unterscheidung zwischen eigenem und übertragenem Wirkungskreis

Die Zuordnung einer Aufgabe zum eigenen oder übertragenen Wirkungskreis ergibt sich in erster Linie aus der spezialgesetzlichen Festlegung. Als Beispiel kann Art. 4 I 2 BayAbgrG angeführt werden, wonach die sich aus dem Gesetz ergebenden Aufgaben für die Gemeinden übertragene Aufgaben sind. Andernfalls kann noch aus den Art. 57 GO, 83 BV abgeleitet werden, dass es sich um eine Aufgabe des eigenen Wirkungskreises handelt.

1. Eigener Wirkungskreis

Die Selbstverwaltungsgarantie aus Art. 28 II BayGO gewährleistet den Gemeinden über öffentliche Verwaltungsangelegenheiten unangeleitet und selbstbestimmt zu entscheiden. Dieser Bereich ist frei von Weisungen des Staates. In den eigenen Wirkungskreis fallen alle Angelegenheiten der örtlichen Gemeinschaft. Diese Angelegenheiten werden durch die Rastede-Formel genauer bestimmt. Es sind demzufolge die Bedürfnisse und Interessen, die in der örtlichen Gemeinschaft wurzeln oder einen spezifischen Bezug zu ihr haben, die den Gemeindeeinwohnern als solchen gemein sind, indem sie das Zusammenleben und –wohnen in der Gemeinde betreffen. Hinzu kommt noch, dass die Angelegenheiten von der Gemeinde eigenverantwortlich und selbständig bewältigt werden können müssen. Leider ist diese sehr allgemein gehaltene Definition in der Klausur nicht immer hilfreich. Zur genaueren Bestimmung können die Kataloge der Art. 57 BayGO und Art. 83 BV dienen. Im Allgemeinen ist der örtliche Bezug dominantes Beurteilungskriterium. Es müssen Angelegenheiten sein, die der örtlichen Vielfalt Rechnung tragen. Staatliche Aufgaben hingegen erfordern eine im gesamten Staatsgebiet einheitliche Regelung.

a) Freiwillige Selbstverwaltungsaufgaben

Gemeinden können sich frei entscheiden, ob sie bestimmte Verwaltungsangelegenheiten angehen und wie sie diese durchführen. Freiwillige Selbstverwaltungsaufgaben finden sich unter anderem in der Kultur-, Sport-, und Wirtschaftsförderung, sowie in der Errichtung von Sparkassen.

b) Plichtige Selbstverwaltungsaufgaben

Hier ist die Gemeinde, im Gegensatz zu den freiwilligen Aufgaben, gesetzlich verpflichtet die Aufgabe zu erfüllen. Somit entfällt das „Ob“ der Entscheidung, lediglich „Wie“ die Aufgabe verwirklicht werden soll obliegt allein der Gemeinde. Pflichtmäßig müssen sich Gemeinden mit der Bauleitplanung, der Straßenreinigung, der Trinkwasserversorgung und bspw. der Erhebung von Erschließungs- und Ausbaubeiträgen beschäftigen.

2. Übertragener Wirkungskreis

Der Staat überträgt Aufgaben, deren Durchführung ihm obliegen, aus Gründen der Dezentralisierung und der bürgernahen Verwaltungsmöglichkeit auf Gemeinden. In diesem Bereich kann die Gemeinde nicht nur nach eigenen Vorstellungen vorgehen, vielmehr muss sie nach Maßgabe staatlicher Weisungen handeln. Übertragen werden können die Durchführung von Landtagswahlen, das Passwesen oder die Mitwirkung bei der Wehrerfassung. Dies richtet sich danach, ob Aufgaben kraft Landes– oder Bundesrecht übertragen werden.

Wichtig ist, dass die Gemeinden sowohl im eigenen, als auch im übertragenen Wirkungskreis in eigener Kompetenz handeln. Passivlegitimiert ist immer die Gemeinde als ihr eigener Rechtsträger. Alle Aufgaben werden als gemeindliche Aufgaben erfüllt.

II. Unterschiede zwischen Rechts- und Fachaufsicht

Unterscheidungskriterium sind die verschiedenen Kontrollmaßstäbe, sowie der Intensitätsgrad der Beaufsichtigung.

1. Rechtsaufsicht

Gem. Art. 109 GO besteht im Bereich des eigenen Wirkungskreises Rechtsaufsicht. Das bedeutet, dass der Staat allein die Rechtmäßigkeit gemeindlichen Handelns beaufsichtigen darf. Die Rechtskontrolle umfasst dabei die Überwachung der Erfüllung gesetzlich festgelegter und übernommener öffentlich-rechtlicher Aufgaben und Verpflichtungen der Gemeinden und die Gesetzmäßigkeit ihrer Verwaltungstätigkeit. Es kann nur die Rechtmäßigkeit gemeindlichen Handelns überprüft werden, da aufgrund des Selbstverwaltungsrechts eine darüber hinausgehende Aufsicht nicht verfassungsgemäß wäre.

Verpflichtungen können sich aus der BV, der GO oder anderem Bundes- und Landesrecht ergeben. Nicht zuletzt aus öffentlich-rechtlichen Verträgen, sowie Satzungen und Verordnungen.

Überprüft werden kann die Einhaltung der Verbands- und Organkompetenz, Verfahrensanforderungen, Deckung von einer Ermächtigungsgrundlage oder die Einhaltung des Grundsatzes der Verhältnismäßigkeit. Zudem wird die richtige Ermessensausübung überprüft. Allerdings darf keine Zweckmäßigkeitskontrolle stattfinden.

Untere Rechtsaufsichtsbehörde bei kreisangehörigen Gemeinden, sowie bei Großen Kreisstädten ist das LRA als untere staatliche Verwaltungsbehörde (Art. 110 S. 1 GO i.V.m. Art. 37 I 2 LKrO). Bei kreisfreien Gemeinden ist die richtige Behörde die Regierung (Art. 110 S. 2 GO) . Obere Rechtsaufsichtsbehörde für kreisangehörige Gemeinden ist die Regierung (Art. 110 S. 3 GO). Das Staatsministerium des Inneren ist oberste Rechtsaufsichtsbehörde für Landkreise und obere Rechtsaufsichtsbehörde für kreisfreie Gemeinden (Art. 110 S. 4 GO). Bei Großen Kreisstädten richtet sich die gesamte Aufsicht auch nach den Art. 115 II, 110 S. 2 GO i.V.m. Art. 9 II GO, § 1 GrKrV.

2. Fachaufsicht, Art. 119 Nr. 2 GO

Hier sind die Behörden befugt, sowohl die Rechtmäßigkeit, als auch die Zweckmäßigkeit des gemeindlichen Handelns zu kontrollieren, Art. 115, 116 GO. Zweckmäßigkeitskontrolle bedeutet, dass die Behörden auch beurteilen dürfen, ob die Gemeinde aus mehreren rechtlich möglichen Alternativen die sinnvollste ausgewählt hat. Dies führt aber wiederum nicht zu einem Selbsteintrittsrecht der Aufsichtsbehörden. Sie haben vielmehr beratend und unterstützend tätig zu werden und die Gemeinden auf diesem Weg zu beaufsichtigen, vgl. Art. 108 GO.

Die Zuständigkeit der Fachaufsicht richtet sich grundsätzlich nach denen der Rechtsaufsicht, Art. 115 I 2 GO. Nur bei besonderen Vorschriften im Sinne von Art. 115 I 1 GO ergeben sich dort geregelte Ausnahmen. Ein Beispiel für eine solche Vorschrift wäre Art. 53 I 1 BayBO.

D. Befugnisse und Mittel der Aufsichtsbehörden

Die Befugnisse und Mittel der Aufsichtsbehörden ergeben sich direkt aus dem Gesetz.

I. Befugnisse der Rechtsaufsicht

Zunächst steht der Rechtsaufsicht ein Informationsrecht nach Art. 111 GO zu. Desweiteren hat sie ein Beanstanstandungsrecht gemäß Art. 112 GO. Schließlich steht der Behörde ein Recht auf Ersatzvornahme zu, Art. 113 GO. Als letztes und intensivstes Mittel kommt noch die Bestellung eines Beauftragten in Betracht (Art. 114 GO):

II. Befugnisse der Fachaufsicht

Der Fachaufsicht stehen ein Beanstandungsrecht aus Art. 116 I GO i.V.m. Art. 111 GO und ein Weisungsrecht gemäß Art. 116 I 2 GO i.V.m. 112 GO zu. Zu weitergehenden Eingriffen ist sie nicht befugt, vgl. Art. 116 I 3 GO. Zu beachten ist noch, dass bei der Ersatzvornahme die Weisung der Fachaufsicht an die Stelle der Rechtsaufsicht tritt, Art. 116 II GO.

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