Kommunalrecht Bayern: Der Gemeinderat

Organisation der Gemeinde; Gemeinderatssitzung - Ablauf

Probleme rund um den Gemeinderat in Bayern sind ein Dauerbrenner sowohl in der Hausarbeit und im großen Schein als auch im ersten und zweiten juristischen Staatsexamen. Gerade in den Staatsexamen werden die Klausuren mit diesen Standardproblemen aus dem Kommunalrecht aufgefüllt. Sie sind bei den Prüfern beliebt, da man sie unproblematisch in so gut wie jede Klausur einbauen kann. Eine umfassende Analyse der Examensklausuren der letzten Jahre hat ergeben, dass in nahezu jedem Termin Gemeinderatsprobleme im Rahmen der formellen Rechtmäßigkeit beim Erlass einer Satzung vorkamen.

Die folgenden Artikel der Gemeindeordnung gehören in Bayern zum Standardrepertoire eines Examenskandidaten im Kommunalrecht. Hier wird Sicherheit erwartet und Fehler werden nur schwer verziehen.

I. Organisation der Gemeinde

Organe in der Gemeinde sind der Gemeinderat, der erste Bürgermeister und Ausschüsse.

1. Der Gemeinderat

Der Gemeinderat ist das wichtigste Hauptorgan. Es besteht das Prinzip der Allzuständigeit.

Die Gemeinde wird nach Art. 29, 30 II GO durch den Gemeinderat verwaltet, sofern nicht ausnahmsweise der 1. Bürgermeister oder beschließende Ausschüsse zuständig sind.

 2. Der erste Bürgermeister

(1) Der erste Bürgermeister ist grundsätzlich nach Art. 37 I Nr. 1 GO für die laufenden Angelegenheiten zuständig. Dabei ist er nach Art. 37 III GO befugt, dringliche Anordnungen zu treffen und unaufschiebbare Geschäfte zu besorgen.

Unter laufende Angelegenheiten fallen alltägliche Geschäfte, die mit einer gewissen Häufigkeit wiederkehren und bei denen es sich nicht um große Summen oder um einmalige Geschäfte handelt. Zu messen sind laufende Angelegenheiten auch anhand der wirtschaftlichen Situation und der Einwohnerzahl der Gemeinde. In einem Dorf mit 500 Einwohnern wird die Grenze der laufenden Angelegenheit deutlich niedriger sein als bspw. in München. Dennoch ist auch in Großstädten eine Obergrenze von 10.000 € anzunehmen.

(2) Nach Art. 34 I Satz 2 GO trägt der erste Bürgermeister in kreisfreien Gemeinden und Großen Kreisstädten die Amtsbezeichnung Oberbürgermeister.

(3) Nach Art. 36 Satz 1 GO führt der erste Bürgermeister den Vorsitz im Gemeinderat und vollzieht seine Beschlüsse. Nach Art. 36 Satz 2 GO handelt sein Vertreter, soweit er persönlich beteiligt ist. Die weiteren Bürgermeister vertreten den ersten Bürgermeister im Fall seiner Verhinderung in ihrer Reihenfolge, Art. 39 I Satz 1 GO.

 3. Die Ausschüsse

(1) Nach Art. 32 GO ist im Kommunalrecht die Übertragung von Angelegenheiten auf vorbereitende oder beschließende Ausschüsse möglich. Die Ausschüsse werden in vorbereitende und beschließende Ausschüsse unterteilt. Die Ausschüsse müssen spiegelbildlich zum Gemeinderat sein. Das bedeutet, dass die Stärkeverhältnisse gleich verteilt sein müssen, Art. 33 I Satz 2 GO.

(2) Die vorbereitenden Ausschüsse („vorberatende“, Art. 32 GO ) beraten nur, während die beschließenden Ausschüsse die ihnen übertragenen Angelegenheiten anstelle des Gemeinderats übernehmen, Art. 32 III Satz 1 GO.

 II. Die Gemeinderatssitzung

 1. Zusammensetzung des Gemeinderates, Art. 31 GO

Die Anzahl der Gemeinderatsmitglieder richtet sich nach Art. 31 II GO und hängt von der Größe der Gemeinde ab. Nach der Liste des Art. 31 II GO ist die Anzahl der Gemeinderatsmitglieder immer gerade. So ergibt sich mit dem ersten Bürgermeister nach Art. 31 GO zusammen immer eine ungerade Anzahl von Gemeinderäten (Soll-Stärke). Dennoch kann sich bei der Abstimmung auch eine gerade Anzahl ergeben, falls beispielsweise ein Mitglied aufgrund persönlicher Beteiligung gem. Art. 49 GO ausgeschlossen ist (Ist-Stärke).

 2. Ladung

Ladungsfehler führen zur Unwirksamkeit der Beschlüsse. Der Bürgermeister lädt nach Art. 46 II Satz 2 GO die Gemeinderatsmitglieder unter Angabe der Tagesordnung (Art. 46 II Satz 1 GO). Er muss sämtliche Mitglieder des Gemeinderats ordnungsgemäß laden, Art. 47 II GO. Sämtliche Mitglieder bedeutet alle Mitglieder.

Jura Individuell-Hinweis:

Trotz dieser eindeutigen gesetzlichen Regelung kommt es in der Klausur an dieser Stelle immer wieder zu Fehlern, bei denen fälschlicherweise angenommen wird, dass ein Beschluss trotz fehlender Ladung gültig sei, weil ein zu ladendes Mitglied des Gemeinderates beispielsweise sowieso mehrere Monate im Ausland oder bekanntermaßen krank ist. Dies ist aber falsch, da sämtliche Mitglieder geladen werden müssen! (Einzige Ausnahme: Tod eines Mitglieds)

a. Möglicher Ladungsverzicht?

Ein Verzicht von vornherein auf die Ladung ist unwirksam.

b. Mögliche Heilung?

Die einzig denkbare Heilung bei einer fehlenden Ladung ist, dass das nicht ordnungsgemäß geladene Gemeinderatsmitglied in der Gemeinderatssitzung trotzdem erscheint und den Ladungsfehler nicht rügt.

c. Ausnahmen von der Ladungspflicht

Von dieser strengen Ladungspflicht gibt es wenige anerkannte Ausnahmen. NUR in diesen Fällen muss nicht geladen werden. So muss der ladende Bürgermeister sich nicht selbst laden. Auch ein nach Art. 53 II GO ausgeschlossenes Mitglied muss nicht geladen werden. Entsprechendes gilt für berufsmäßige Gemeinderatsmitglieder, sogenannten Referenten, die nur externe Beratungstätigkeit ohne Stimmrecht ausüben. Sie werden mangels Stimmrecht ohnehin lediglich mit einfachem Brief informiert. Bei bereits verstorbenen Mitgliedern ist umstritten, ob das tote Mitglied geladen werden muss (nach einer Ansicht müssen die Erben ohne Stimmrecht zu Informationszwecken geladen werden) oder nicht.

d. Klausurrelevanter Sonderfall

Eine besondere Konstellation ist gegeben, wenn ein Gemeinderatsmitglied nicht ordnungsgemäß geladen wurde, da es bekannterweise (klausurtypisch) im Krankenhaus oder Koma liegt. Aufgrund dieses Ladungsmangels wäre der Gemeinderat, wie oben ausgeführt, eigentlich nicht beschlussfähig(, da „sämtliche“ Mitglieder ordnungsgemäß zu laden sind!). Stirbt das Mitglied jedoch vor der Gemeinderatssitzung, so ist dieser Ladungsfehler ausnahmsweise unbeachtlich. Argument: Die ordnungsgemäße Ladung dient der Sicherung der Mitgliedsrechte der Gemeinderatsmitglieder, welche nach dem Tod nicht mehr ausgeübt werden. Das nachrückende Mitglied muss zudem erst vereidigt werden.

3. Öffentlichkeit

a. Ortsübliche Bekanntmachung, Art. 52 I GO

Gemäß Art. 52 I Satz 1 GO sind Zeitpunkt und Ort der Sitzungen des Gemeinderats unter Angabe der Tagesordnung spätestens am dritten Tag vor der Sitzung ortsüblich bekannt zu machen.

Art. 52 I Satz 1 GO stellt dabei eine bloße Ordnungsvorschrift dar. Ein Beschluss wird aufgrund eines Verstoßes hiergegen also nicht ungültig.

b. Öffentlichkeit der Sitzung im Kommunalrecht, Art. 52 II GO

(1) Grundsatz der Öffentlichkeit im Kommunalrecht

Nach Art. 52 II Satz 1 GO sind die Sitzungen grundsätzlich öffentlich, da ein freier Zugang zu den Gemeinderatssitzungen gewährleistet sein muss. Ein Verstoß ist hier beachtlich. (Die Gegenansicht vertritt die Meinung, dass ein Fehler nicht beachtlich sei, da es sich um eine bloße Ordnungsvorschrift handele (siehe Bauer/ Böhle/ Ecker, Bayerisches Kommunalrecht, Art. 52 GO Rn. 1). Der Grundsatz der Öffentlichkeit ist aber grundlegend in einem Rechtsstaat.) Art. 52 II Satz 1 GO wird nur insofern eingeschränkt, als die Sitzungen öffentlich sind, soweit nicht Rücksichten auf das Wohl der Allgemeinheit oder auf berechtigte Ansprüche Einzelner entgegenstehen. Das kann bei Personalangelegenheiten gegeben sein oder wenn über wirtschaftliche oder persönliche Verhältnisse eines Einzelnen im Gemeinderat gesprochen wird.

(2) Ausschluss der Öffentlichkeit im Kommunalrecht

Über den Ausschluss der Öffentlichkeit wird gemäß Art. 52 II Satz 2 GO in nichtöffentlicher Sitzung beraten und entschieden.

(3) Bekanntgabe nichtöffentlich gefasster Beschlüsse

Ein nichtöffentlicher Beschluss ist nach Art. 52 III GO bekannt zu geben. Ein Verstoß ist jedoch unbeachtlich, da es sich um eine bloße Formvorschrift handelt.

(4) Bild- und Tonaufnahmen im Kommunalrecht

Ein Problem stellt sich bei Bild- und Tonaufnahmen. Anders als im Bundestag sind diese im Gemeinderat aus mehreren Gründen nicht gestattet.

Zum einen sitzen im Gemeinderat anders als im Bundestag keine Berufspolitiker, die gerade auf öffentliche Auftritte geschult werden. Im Gemeinderat könnten Gemeinderatsmitglieder daher eingeschüchtert sein und wegen dieser Hemmung eine Mitwirkung unterlassen, wodurch eine unbelastete Abstimmung nicht möglich ist.

Ein weiterer Grund ist, dass im Gegensatz zum Bundestag im Gemeinderat Enthaltungen nicht gestattet sind und die Gemeinderatsmitglieder gemäß Art. 48 I Satz 1 GO eine Teilnahmepflicht haben. Eine solche gibt es bei Abstimmungen im Bundestag generell nicht.

(5) Anforderungen an den Sitzungsort

Keine Voraussetzung ist, dass die Gemeinderatssitzung im Rathaus stattfindet. Nach Art. 52 IV GO haben die Sitzungen lediglich in einem der Allgemeinheit zugänglichen Raum stattzufinden.

 III. Während der Gemeinderatssitzung

1. Mehrheit der Mitglieder anwesend und stimmberechtigt

Die Mehrheit der Mitglieder richtet sich nach Art. 31 I, II GO. Nicht hinzuzuzählen sind die berufsmäßigen Gemeinderatsmitglieder, da diese nach Art. 31 III Satz 1 Nrn. 1-7 GO nicht ehrenamtliche Gemeinderatsmitglieder sein können.

Nach Art. 47 II GO ist der Gemeinderat beschlussfähig, wenn die Mehrheit der Gemeinderatsmitglieder anwesend und stimmberechtigt ist. Dies ist für jeden Beschluss gesondert zu überprüfen (siehe hierzu Bauer/ Böhle/ Ecker, Bayerische Kommunalgesetze, Art. 47 GO Rdn. 6).

(1) Anwesend

Anwesend bedeutet, dass die Mitglieder im Sinne des § 105 BGB nicht geschäftsunfähig sein dürfen, wobei an die Geschäftsfähigkeit der Gemeinderatsmitglieder keine besonders hohen Anforderungen zu stellen sind.

Probleme können sich in Klausuren bei betrunkenen Mitgliedern ergeben. Allerdings wird der Sachverhalt so angelegt sein, dass es deutlich erkennbar ist, ob das Gemeinderatsmitglied noch geschäftsfähig ist oder nicht.

(2) Stimmberechtigt

Stimmberechtigt sind die Mitglieder, wenn sie im Sinne des Art. 49 I Satz 1 GO nicht wegen persönlicher Beteiligung ausgeschlossen sind. Eine persönliche Beteiligung liegt vor, wenn der Beschluss dem Gemeinderatsmitglied selbst, seinem Ehegatten, seinem Lebenspartner, einem Verwandten oder Verschwägerten bis zum dritten Grad oder einer von ihm kraft Gesetzes oder Vollmacht vertretenen natürlichen oder juristischen Person einen unmittelbaren Vorteil oder Nachteil bringen kann.

Der unmittelbare Vor- oder Nachteil ist weit auszulegen. Ein Vorteil kann sowohl wirtschaftlich als auch ideeller oder auch persönlicher Art sein. Die Unmittelbarkeit ist nur bei einem individuellen Sonderinteresse (z.B. eine alte Feindschaft) gegeben.

Jura Individuell-Hinweis:

In der Klausur wird sehr gerne die Konstellation eingebaut, dass beispielsweise der Bruder von der Ex-Frau, also der Schwager, persönlich beteiligt ist. Es besteht nämlich die Besonderheit: Ehegatten und Lebenspartner sind immer nur dann befangen, solange die Ehe und Partnerschaft besteht. Jedoch bleibt auch nach rechtskräftiger Scheidung die Befangenheit des Schwagers, denn nach §§ 1590 II BGB oder 11 II LPartG ist man nach wie vor verschwägert.

Eine weitere Klausurkonstellation: Ein Gemeinderatsmitglied wird wegen persönlicher Beteiligung ausgeschlossen. Es verlässt den Sitzungssaal aber nicht, sondern bleibt im Zuschauerraum. Das Mitglied muss den Sitzungssaal nur verlassen, wenn die Sitzung nichtöffentlich (Art. 52 II GO) ist. Bei öffentlicher Sitzung darf das Mitglied im Sitzungssaal bleiben.

(3) Mehrheit

Für die Mehrheit gilt, dass nicht die Soll-, sondern die Ist-Stärke zugrundegelegt wird (siehe hierzu Bauer/ Böhle/ Ecker, Bayerisches Kommunalrecht, Art. 47 GO Rdn. 5). Die Soll-Stärke bestimmt sich nach Art. 31 I, II GO, siehe oben. Die Ist-Stärke ist die tatsächliche Stärke. Die Soll-Stärke kann sich bei einer Amtsniederlegung (siehe Art. 19 I 2 GO) ändern oder wenn ein Mitglied nach Art. 19 II GO abberufen wird. Ebenso kann sie sich bei Ausschluss eines Mitgliedes ändern.

Erforderlich ist das Zugrundelegen der Ist-Stärke, da es ansonsten einzelne Gemeinderatsmitglieder oder Fraktionen in der Hand hätten etwa durch Störungen der Ordnung die Beschlussunfähigkeit des Gemeinderates herbeizuführen (siehe, Bauer/ Böhle/ Ecker, Bayerisches Kommunalrecht, Art. 47 GO Rdn. 5).

Jura Individuell-Hinweis:

In Klausuren sollten immer Ausführungen über die genaue Berechnung des Abstimmungsergebnisses mit Soll- und ggf. Ist-Stärke gemacht und in Einzelschritten dargestellt werden. Erfahrungsgemäß wollen dies die Korrektoren auch im 2. Staatsexamen nicht lediglich im Hilfsgutachten sehen.

(4) Folge von Verstößen

Bei Verstößen ist der Beschluss des Gemeinderats ungültig. Es gilt jedoch bezüglich der Beschlussfähigkeit die Ausnahme des Art. 47 III GO, wonach ein Beschluss des Gemeinderats trotz nicht erschienener Mitglieder gültig ist, wenn zuvor bereits eine Sitzung mit diesem Tagesordnungspunkt stattgefunden hat. Bei dem Ausschluss wegen persönlicher Beteiligung ist aber zu beachten: Der Beschluss an sich ist nach Art. 49 IV GO nur unwirksam, wenn die Beteiligung des ausgeschlossenen Mitglieds für das Abstimmungsergebnis entscheidend war.

2. Beschluss

(1) Der Beschluss im Gemeinderat erfolgt in offener Abstimmung mit der Mehrheit der Abstimmenden nach Art. 51 I Satz 1 GO.

(2) Bei der Abstimmung kommt es immer auf die Ist-Stärke an, also auf die Anzahl der tatsächlich Anwesenden und nicht auf die Soll-Stärke nach Art. 31 II Satz 2 GO (siehe Ausführungen oben).

(3) Ungültig ist ein Beschluss aber, wenn ein Mitglied nach Art. 47, 49 GO zu Unrecht ausgeschlossen wurde, da dieses dann in seinem aus der Teilnahmepflicht aus Art. 48 I Satz 1 GO folgenden Teilnahmerecht verletzt wurde.

(4) Nach Art. 48 I Satz 2 GO darf sich ein Mitglied bei einem Beschluss nicht der Stimme enthalten.

Ein Verstoß ist jedoch unbeachtlich, sonst könnte ein einzelnes Mitglied durch eine Enthaltung den gesamten Gemeinderatsbeschluss kippen.

(5) Sonderproblem im Kommunalrecht: Tagesordnungspunkt (TOP) und Mangel. Beliebt in Klausuren sind Probleme bei Tagesordnungspunkten, insbesondere beim letzen nicht konkretisierten Punkt. Dieser wird dabei gerne als „Sonstiges“ oder „Verschiedenes, Wünsche und Anregungen“ bezeichnet. Der Sachverhalt ist dabei dann so angelegt, dass während der Sitzung unter diesem TOP von einem Mitglied ein Thema aufgeworfen wird und sich daraufhin eine Diskussion, Abstimmung und Beschlussfassung vollzieht. Dieser Beschluss ist grundsätzlich unwirksam. Denn zu diesem Thema gab es keinen expliziten Tagesordnungspunkt in der Ladung, sodass der Gemeinderat nicht beschlussfähig war (kollektiver Ladungsmangel). Ausnahmsweise kann eine Heilung dadurch eintreten, dass wirklich ALLE Gemeinderatsmitglieder anwesend waren. Fehlt auch nur einer wegen Krankheit oder Urlaub, so ist diese Heilung ausgeschlossen.

 3. Niederschrift

Nach Art. 54 I Satz 1 GO ist eine Niederschrift der Verhandlung des Gemeinderats zu fertigen. Ein Verstoß ist dabei jedoch unbeachtlich, da es sich um eine bloße Formvorschrift handelt.

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