Versammlungsrecht – Begründetheit

Der 2. Teil des schematischen Leitfaden im Versammlungsrecht komprimiert anschaulich die materiellen Standardprobleme anhand eines systematischen Aufbaus.

Teil II – Die klassischen Begründetheitsprobleme einer Klausur im Versammlungsrecht

Der zweite Teil des versammlungsrechtlichen Leitfadens konzentriert sich auf die wesentlichen Standardprobleme innerhalb der Klausur im Versammlungsrecht. Er verschafft Ihnen innerhalb kurzer Zeit einen guten Überblick über dieses häufig abgeprüfte Rechtsgebiet.

Wichtig ist zunächst ein präziser Obersatz, der wie folgt lauten kann: Die nach der Erledigung als Fortsetzungsfeststellungsklage fortgesetzte Anfechtungsklage ist begründet, soweit der erledigte Verwaltungsakt rechtswidrig gewesen ist und den Kläger in seinen Rechten verletzt hat.

1.Vorab: Abgrenzung des Versammlungsgesetzes von der polizeilichen Generalklausel

Weichenstellend für Ihre Klausurlösung ist es, die Sperrwirkung des Versammlungsgesetzes gegenüber dem allgemeineren Polizeirecht (POR) richtig zu erkennen. Das Versammlungsrecht entfaltet jedoch nur Sperrwirkung, soweit es sich um versammlungsspezifische Maßnahmen handelt. Liegt indes keine versammlungsspezifische Maßnahme vor, so findet das POR Anwendung.

Bitte beachten Sie, dass in den Bundesländern, die kein eigenes Versammlungsgesetz erlassen haben, das VersG des Bundes gemäß Art. 125 a GG fortwirkt, solange die jeweiligen Bundesländer die Lücke nicht schließen. Da die Versammlungsgesetze der Länder dem VersG des Bundes ähneln, wird nachfolgend auch auf letzteres abgestellt.

2. Formelle Rechtmäßigkeit

Wie Sie es bereits kennen, prüfen Sie innerhalb der formellen Rechtmäßigkeit kurz (!) die Zuständigkeit sowie die Einhaltung des Verfahrens und der Form. Beachten Sie, dass grundsätzlich eine Anhörung nach § 28 I VwVfG erforderlich ist. Dieses Erfordernis entfällt aber bei Erlass einer Allgemeinverfügung – wie zB einer Auflösung nach § 15 III VersG.

3. Materielle Rechtmäßigkeit

3.1 Anwendbarkeit des Versammlungsgesetzes

Der sachliche Anwendungsbereich des Versammlungsgesetzes des Bundes ist nach § 1 VersG eröffnet, wenn es sich um eine öffentliche Versammlung handelt.

Besonders vorbereiten sollten Sie sich dabei insbesondere auf eine Einschränkung von Versammlungen unter freiem Himmel. Denn diese eröffnen dem Klausurersteller ein weiteres Problemspektrum.

Wann liegt eine öffentliche Versammlung im Sinne des VersG vor?

Von einer Versammlung ist dann auszugehen, wenn mehrere Personen (mindestens zwei Personen) zu einem bestimmten gemeinsamen (!) Zweck an einem bestimmten Ort zusammenkommen. Beachten Sie dabei, dass im Gegensatz zu dem als „Deutschengrundrecht“ ausgestalteten Art. 8 I GG vom Versammlungsgesetz auch Versammlungen von Ausländern erfasst sind. Dies folgt etwa aus dem Wortlaut des § 1 VersG („Jedermann“).

Entscheidend ist, dass Sie den gemeinsamen Zweck herausarbeiten, um die Versammlung anhand dieses Merkmals deutlich von der bloßen Ansammlung abzugrenzen. Eine Ansammlung liegt etwa bei Zuschauern von Großveranstaltungen vor. Denn hierbei verfolgt bloß jeder für sich einen bestimmten Zweck.

Nach neuerer RspR, die dem engen Versammlungsbegriff folgt, wird die Teilhabe an der kollektiven Meinungskundgabe verlangt. Der bloße Ausdruck eines Lebensgefühls, wie er beispielsweise bei der „Loveparade“ zelebriert wird, genügt dem engen Versammlungsbegriff nicht.

Des weiteren muss die Versammlung öffentlich sein. Dieses Kriterium ist erfüllt, sofern sie für jedermann frei zugänglich, also in Abgrenzung zu Mitgliederversammlungen nicht nur einem abgeschlossenen oder individuell abgrenzbaren Personenkreis zugänglich ist.

Welche Vorschriften finden Anwendung, wenn eine Versammlung im Sinne des VersG nicht vorliegt?

Bitte beachten Sie die unterschiedlichen Folgen je nach Fehlen o.g. Kriterien. Sofern bereits keine Versammlung vorliegt, ist unbeschränkt auf die polizeiliche Generalklausel zurückzugreifen. Anderes gilt jedoch, wenn eine Versammlung vorliegt, diese aber lediglich nichtöffentlicher Art, sprich, nicht für jedermann zugänglich, ist. Dann greift nicht das Versammlungsgesetz, sondern die polizeiliche Generalklausel. Zugleich sind jedoch die von der Generalklausel geschützten Rechtsgüter der öffentlichen Sicherheit (und ggf. je nach Landesrecht auch der öffentlichen Ordnung) im Hinblick auf Art. 8 I GG einschränkend auszulegen. In der Klausur müssen Sie also beachten, dass ein Eingriff nach der Generalklausel bei nichtöffentlichen Versammlungen nur dann gerechtfertigt ist, soweit mit dem Eingriff Grundrechte Dritter oder Werte mit Verfassungsrang geschützt werden.

Zeitliche Grenzen der Anwendbarkeit des VersG

Zeitlich gesehen findet auf Vorfeldmaßnahmen das POR Anwendung, da noch keine schützenswerte öffentliche Versammlung vorliegt. Während der Dauer der Versammlung kann das Versammlungsrecht unproblematisch Anwendung finden.  Häufig wird der Aktenauszug jedoch mit Maßnahmen „gespickt“, die nach Beendigung der Versammlung stattfinden. Hier müssen Sie genau unterscheiden. Nach erfolgter (!) Auflösung findet das Versammlungsgesetz keine Anwendung mehr, da dann nur noch eine Ansammlung vorliegt. Häufig laufen die Klausuren darauf hinaus, dass sich nach Auflösung der ursprünglichen Versammlung eine zweite, nach dem BVersG nicht anmeldepflichtige, Spontanversammlung bildet. Wird in diese durch Maßnahmen eingegriffen, ist erneut das Versammlungsrecht mit seiner besonderen Wertegewichtung anzuwenden.

3.2 Bestimmtheit nach § 37 VwVfG

Klassische Bestimmtheitsprobleme, die sich nach § 37 I VwVfG beurteilen, werden häufig in die Aktenauszüge innerhalb erteilter Auflagen eingebaut. Entscheidender Maßstab ist auch hier, dass die Auflage für den Adressaten verständlich ist. Sie muss ihm unzweideutig erkennbar machen, was zulässig und was verboten ist. So genügt es beispielsweise nicht dem Bestimmtheitserfordernis, wenn die Behörde die Auflage erteilt, nur den nördlichen Stadtteil für die Versammlung zu nutzen. Vielmehr ist bei örtlichen Einschränkungen eine sehr genaue Beschreibung oder die Eingrenzung anhand eines Stadtplans erforderlich.

3.3 Tatbestandliche Anforderungen

Innerhalb der tatbestandlichen Anforderungen unterscheidet man, ob es sich um Maßnahmen vor Versammlungsbeginn (§ 15 I, II VersG) oder nach Versammlungsbeginn (§ 15 III VersG) handelt.

3.3.1 Maßnahmen im Versammlungsrecht vor Versammlungsbeginn nach § 15 II VersG

§ 15 II VersG ist lex specialis zu § 15 I VersG und daher vorrangig zu prüfen. Die Versammlung kann verboten oder von Auflagen abhängig gemacht werden, wenn sie an einer geschützten Örtlichkeit bzw. einer Gedenkstätte nach § 15 II Nr. 1 VersG stattfindet. Gleiches gilt nach § 15 II Nr. 2 VersG, wenn nach zur Zeit der Verfügung konkret feststellbaren Umständen die Gefahr droht, dass die Würde der Opfer, derer nach Nr. 1 erinnert werden soll, beeinträchtigt wird.

3.3.2 Maßnahmen im Versammlungsrecht vor Versammlungsbeginn nach § 15 I VersG

Tatbestandlich setzt eine Auflage oder die Untersagung eines Aufzuges vor Versammlungsbeginn gemäß § 15 I VersG erkennbare Umstände für eine unmittelbare Gefährdung der öffentlichen Sicherheit oder Ordnung zum Zeitpunkt des Erlasses der Verfügung bei der Durchführung des Aufzuges oder der Versammlung voraus.

Vorrangig zur öffentlichen Ordnung ist die öffentliche Sicherheit. Die öffentliche Sicherheit umfasst die Unverletzlichkeit der Rechtsordnung, deren Schutzgüter insbesondere durch Strafgesetze (§§ 130, 86 a StGB) und auch durch die Ordnungswidrigkeitentatbestände (§§ 118 ff. OWiG) geschützt sind. Die öffentliche Sicherheit umfasst aber auch Verbotstatbestände des Vereinsgesetzes (§ 20 I VereinsG) sowie die im VersG normierten Strafvorschriften (Störverbot – § 21 VersG, Uniformverbot – §§ 3, 28 VersG sowie Waffenführungsverbot – § 27 VersG). Beachten Sie auch, dass zum Zwecke der Sicherheit und Leichtigkeit des Straßenverkehrs – als Teil der öffentlichen Sicherheit und Ordnung – insofern Auflagen gegenüber den Versammlungsteilnehmern erlassen werden können, dass bestimmte Aufzugsrouten vorgegeben werden. Diese Auflagen müssen dem oben bezeichneten Bestimmtheitsgrundsatz nach § 37 VwVfG genügen.

Unmittelbare Gefährdung im Versammlungsrecht

Das Schutzgut ist dann unmittelbar gefährdet, wenn eine hohe Wahrscheinlichkeit dafür besteht, dass Güter von Verfassungsrang beeinträchtigt werden. Insofern muss man den Tatbestand des § 15 I GG unter Beachtung grundrechtlicher Maßstäbe (Art. 8I GG, Art. 5I GG) auslegen. Die Gefahrenprognose muss zudem auf hinreichendes Tatsachenmaterial gestützt werden.  Bloße Verdachtsmomente und Vermutungen reichen nach der RspR nicht aus.

Hingegen ist es ausreichend, wenn gewalttätige Auseinandersetzungen den Gesamtcharakter der Veranstaltung prägen.

Jura-Individuell-Tipp zum Versammlungsrecht:

Häufig finden Sie in Aktenauszügen Sprechchöre, die sich mit Ihren Äußerungen wie z.B „Ausländer raus!“ im Grenzbereich zum Strafrecht (z.B. § 130 StGB) bewegen. An dieser Stelle trägt die Behörde häufig vor, dass es erfahrungsgemäß in Verbindung mit Parolen dieses Inhalts zu Straftaten komme.

In dem Fall müssen Sie achtsam sein. Zwar kann man die Versammlung nicht wegen einer unmittelbaren Gefahr für die öffentliche Sicherheit verbieten. Wie Sie sich sicher erinnern, ist die hinreichend hohe Wahrscheinlichkeit der Beeinträchtigung verfassungsrechtlich geschützter Rechtsgüter erforderlich. Denkbar ist aber ein Verbot wegen der Gefahr für die –  nachrangige – öffentliche Ordnung.  Ob auf dieses Schutzgut überhaupt zurückgegriffen werden kann, wenn die öffentliche Sicherheit nicht gefährdet wird, ist umstritten. Das BVerfG verbietet jedenfalls einen Rückgriff auf das Schutzgut der öffentlichen Ordnung, wenn wegen derselben Meinungsäußerung die öffentliche Sicherheit nicht auch gefährdet ist. Dieser Ansicht sollten Sie sich tendenziell anschließen.

Art. 5 GG

Beachten Sie bei der Meinungsäußerung mithilfe von Sprechchören allerdings, dass diese grundsätzlich von Art. 5 I GG geschützt sind. Wird ein Angriff also in dem Gebrauch eines Grundrechts (hier: Art. 5 I S. 1 GG) gesehen, bedarf es einer sehr sorgfältigen Begründung. Denn die Grundrechte stellen insgesamt eine Konkretisierung des Prinzips der Menschenwürde dar. Art. 5 I S. 1 GG schützt – in den Schranken des Art. 5 Abs. 2 GG – auch rechtsextreme Meinungen. Orientieren Sie sich hier an der Rechtsprechung. Die Strafgerichte gehen bei der Parole „Ausländer raus“ nur bei Hinzutreten weiterer Begleitumstände von einem Angriff auf die Menschenwürde aus. Erforderlich ist dabei, dass den angegriffenen Personen ihr Lebensrecht als gleichwertige Persönlichkeiten abgesprochen wird und sie als minderwertige Wesen behandelt werden. Andernfalls ist die Versammlung rechtmäßig.

3.3.3 Maßnahme im Versammlungsrecht nach Versammlungsbeginn gemäß § 15 III VersG

§ 15 III VersG müssen Sie im Blickfeld haben, wenn Maßnahmen nach Versammlungsbeginn getroffen wurden, deren Rechtmäßigkeit Sie zu beurteilen haben. Von § 15 III VersG sind insbesondere die Auflösung der Versammlung sowie die Ihnen bekannten Standardmaßnahmen als Minus zur Auflösung abgedeckt. Auf letztere wird noch eingegangen.

Auflösung wegen Nichtanmeldung gem. § 14 VersG – Ausnahmen

Klausurrelevanter Auflösungsgrund ist insbesondere die Nichtanmeldung nach § 14 VersG, so dass Sie hierauf Ihr besonderes Augenmerk legen sollten. Die Rechtsprechung hat allerdings Ausnahmen von dieser Anmeldepflicht entwickelt. So besteht bei Spontanversammlungen keine Anmeldepflicht. Als Spontanversammlungen sind solche anerkannt, die wegen ihrer herausragenden Aktualität ohne Vorlaufzeit unmittelbar aus Anlass eines besonderen Ereignisses stattfinden und bei denen deshalb eine Anmeldung tatsächlich unmöglich ist. Bei Eilversammlungen, bei denen die 48 Stunden-Frist gemäß § 14 I VersG nicht mehr einzuhalten wäre, da diese bereits angebrochen ist, reduziert sich die Anmeldefrist auf das Mögliche. Eine Anmeldepflicht besteht für diese jedoch weiterhin. Vergessen Sie dies nicht. Daneben kommt eine Auflösung in Betracht, wenn ein Verstoß gegen erteilte Auflagen vorliegt.

Weiterer Auflösungsgrund ist der Verstoß gegen § 15 I oder II VersG. Häufig sind diese inzident zu prüfen (s.o.).

3.3.4 Maßnahme im Versammlungsrecht nach Versammlungsbeginn gemäß § 15 IV VersG

Beachten Sie auch, dass eine verbotene Versammlung nach § 15 IV VersG sofort aufzulösen ist.

3.4 Verantwortlichkeit im Versammlungsrecht 

3.4.1 Grundsatzhaftung des Veranstalters im Versammlungsrecht

Bei der Frage, gegen wen die Maßnahmen zu richten sind, prüfen Sie, von wem – mit hoher Wahrscheinlichkeit – erkennbar ein Gefahrenpotenzial für Güter von Verfassungsrang ausgeht. Versammlungsrechtlich verantwortlich ist grundsätzlich der Veranstalter nach § 14 II VersG. Seine Verantwortlichkeit ist nach allgemeinen polizeirechtlichen Kriterien zu beurteilen. Das bedeutet, dass der Veranstalter als Verhaltensstörer, als Zweckveranlasser oder Notstandspflichtiger in Anspruch genommen werden kann.

3.4.2 Verantwortlichkeit als Verhaltensstörer / Zustandsstörer / Zweckveranlasser

In der Regel geht vom Lager des Veranstalters eine solche Gefährdung nicht aus, so dass eine Störereigenschaft seiner Person nicht vorliegt. Allerdings kann der Veranstalter gegebenenfalls als Zweckveranlasser in Anspruch genommen werden. Deuten Sie kurz an, dass die Figur des Zweckveranlassers gerade im Versammlungsrecht im Hinblick auf Art. 8 GG stark umstritten ist. Die Rechtsprechung erkennt die Verantwortung des Zweckveranlassers jedenfalls dort an, wo er die Gefahr subjektiv bezweckt bzw. bewusst oder zwangsläufig herbeiführt.

3.4.3 Verantwortlichkeit als Notstandspflichtiger

Wenn eine Verantwortlichkeit als Zweckveranlasser ausscheidet, prüfen Sie die Verantwortlichkeit als Notstandspflichtiger. Diese setzt voraus, dass man mit gewalttätigen Zusammenstößen rechnen muss, welche sich nicht durch Maßnahmen gegen die gewaltbereiten Demonstranten oder Gegendemonstranten abwenden lassen. Allerdings ist die zuständige Behörde verpflichtet zu prüfen, ob durch Veränderung der Versammlungsmodalitäten der polizeiliche Notstand entfallen kann, ohne dass erstere den Versammlungszweck vereiteln.

Sind die Voraussetzungen des polizeilichen Notstandes gegeben, kann ausnahmsweise gegen die ganze Versammlung vorgegangen werden. Dieses Vorgehen muss aber ultima ratio bleiben. Es setzt daher voraus, dass die Polizei auch mit einem hinreichend großen Aufgebot nicht in der Lage ist, ein gewalttätiges Aufeinandertreffen der Demonstranten zu verhindern. Meist ist der polizeiliche Notstand in Klausuren nicht gegeben.

3.5 Rechtsfolgen im Versammlungsrecht

3.5.1 Rechtsfolge des § 15 I und II VersG

Liegen die tatbestandlichen Voraussetzungen des § 15 I oder II VersG vor, so kann die Behörde im Rahmen ihres pflichtgemäßen Ermessens die notwendigen Maßnahmen treffen. Bei mehreren Pflichtigen steht der Behörde ein Auswahlermessen zu, gegen wen sie die Maßnahme richtet. Entscheidend ist hierbei die Effektivität der Gefahrenabwehr. Zudem wählt die Behörde die Art der Maßnahme nach pflichtgemäßem Ermessen aus. Bedenken Sie, dass auch Standardmaßnahmen nach dem POR als Minusmaßnahmen zum Verbot zulässig sind, soweit sie nicht der Einschränkung der Versammlungsfreiheit nach Art. 8 GG dienen bzw. auf eine solche hinauslaufen.

Erst als letztes Mittel (ultima ratio) kommt das Verbot nach § 15 I 1. Var. bzw. II 1. Var. VersG in Betracht. Insbesondere müssen Sie an dieser Stelle prüfen, ob das Ermessen wegen der Verletzung des Grundsatzes der Verhältnismäßigkeit überschritten ist.

3.5.2 Rechtsfolge des § 15 III VersG

Bei einer Auflösungsverfügung nach § 15 III VersG stellen sich ähnliche Rechtsfolgeprobleme wie bei einer Verfügung nach § 15 I und II VersG. Innerhalb des § 15 III VersG ist eine Verletzung des Verhältnismäßigkeitsgrundsatzes als Ermessensüberschreitung vor allem denkbar, wenn die Behörde eine Eilversammlung allein wegen einer Verletzung der Anmeldepflicht nach § 14 I VersG auflöst. Denken Sie aber daran, dass hingegen bei einer Spontanversammlung ohnehin keine Anmeldepflicht besteht. Und denken Sie vor allem auch daran, dass die in § 15 III VersG vorgesehene Rechtsfolge der Auflösung im Wege eines Erst-recht-Schlusses auf weniger belastende Maßnahmen beschränkt werden kann. Erinnern Sie sich hier an die Ihnen bekannten Standardmaßnahmen – wie die Einkesselung als Ingewahrsamnahme, die Sicherstellung von Spruchbändern etc., die allesamt ihre Ermächtigungsgrundlage in § 15 III VersG iVm den jeweiligen polizeirechtlichen Klauseln finden.

Ich wünsche Ihnen viel Erfolg im Examen.

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