Versammlungsrecht – Zulässigkeit

Schema zum Versammlungsrecht schildert klassische Zulässigkeitsprobleme der Fortsetzungsfeststellungsklage.Aktenauszug, Sachverhalt, Aufbau, Zeitdruck, Examen, Klausur, §113 I 4 VwGO, Art.8 GG, Art.5 GG, Schema, öffentliches Recht, Klausur, einstweiliger Rechtsschutz, § 80 V VwGO.

Vorwort

Bekanntermaßen bleibt angesichts der enormen Stoffmenge, die sowohl für das Erste als auch für das Zweite Juristische Staatsexamen gefordert wird, kaum Zeit, sich effizient mit den vielseitigen Problemkreisen, zu denen auch das Versammlungsrecht zählt, auseinanderzusetzen.

Dem kann jede/r Examenskandidat/in durch eine gute und frühzeitige Vorbereitung entgegentreten. Regelmäßig wird die Zeit jedoch knapp – und dann müssen zumindest die Grundstrukturen und Problemkreise „sitzen“.  Glücklicherweise greifen die Prüfungsämter insbesondere im Besonderen Verwaltungsrecht gerne auf bekannte Problemkreise zurück. Diese werden dann mit weiteren Problemen des Allgemeinen Teils kombiniert.

Ziel dieses Artikels

Dieser Leitaden erhebt keinen wissenschaftlichen Anspruch auf Vollständigkeit, sondern setzt Schwerpunkte. Er soll insbesondere Ihren Blick in einer Klausur im Versammlungsrecht für das Wesentliche schärfen. Zugleich soll er Sie darin unterstützen, die Klassiker im Versammlungsrecht sicher und professionell zu Papier zu bringen. Meinungsstreitigkeiten werden nachfolgend daher nur dort erwähnt, wo sie für die Klausur wirklich von Bedeutung sind.

Die im ersten und zweiten Teil des Leitfadens zum Versammlungsrecht dargestellten Themenkreise werden Ihnen zu großen Teilen immer wieder in versammlungsrechtlichen Klausuren begegnen. Sofern Sie die geforderten Mindeststandards souverän zu Papier bringen und auch im Übrigen nicht „stolpern“, wird dies der Korrektor honorieren.

Überblick

Verschaffen Sie sich zunächst einen Überblick über die zur Auswahl stehenden Maßnahmen, die das Versammlungsgesetz vorsieht.

Besonders examensrelevant sind Versammlungen unter freiem Himmel.

Als einschränkende Maßnahmen kommen sowohl Bild- als auch Tonaufnahmen (§§ 19a, 12a VersG), Beschränkungen nach § 15 III VersG, die Auflösung nach § 15 III und IV VersG, Anordnungen zur Durchsetzung des Schusswaffen- und Vermummungsverbotes nach § 17 a IV VersG sowie der Ausschluss störender Teilnehmer gem. §§ 18 a III, 19 IV VersG in Betracht. In der Regel werden Fragestellungen im Versammlungsrecht dabei im Rahmen der Fortsetzungsfeststellungsklage abgeprüft, entweder nach § 113 I 4 VwGO bei Erledigung nach Klageerhebung oder nach § 113 I 4 VwGO analog bei Erledigung vor Klageerhebung. Die nachfolgende Darstellung orientiert sich dementsprechend am Schema der Fortsetzungsfeststellungsklage.

Einstweiliger Rechtsschutz im Versammlungsrecht

Möglich ist daneben eine Einkleidung in den einstweiligen Rechtsschutz. So kommt bei Versammlungsverboten oder der Erteilung von Auflagen vor Versammlungsbeginn nach § 15 I oder II VersG mit Anordnung der sofortigen Vollziehung gemäß § 80 II 1 Nr. 4 VwGO die Wiederherstellung der aufschiebenden Wirkung gemäß § 80 V 1, 2. Variante in Betracht. Beachten Sie, dass bei Maßnahmen eines Polizeivollzugsbeamten gemäß § 80 II 1 Nr. 2 VwGO der Antrag auf Anordnung der aufschiebenden Wirkung nach § 80 V 1, 1. Var VwGO statthaft ist. Hat die Behörde hingegen nach Beginn der Versammlung gemäß § 15 III VersG eine Versammlung aufgelöst oder eine Minusmaßnahme zur Auflösung durchgeführt, so ist in der Regel nicht der einstweilige Rechtsschutz statthaft. Vielmehr greift wegen erfolgter Auflösung und somit erfolgter Erledigung die Fortsetzungsfeststellungsklage.

 Teil I – Klassische Zulässigkeitsprobleme in der Klausur im Versammlungsrecht

1. Verwaltungsrechtsweg

Der Verwaltungsrechtsweg ist gemäß § 40 I S. 1 VwGO idR unproblematisch eröffnet. Gegebenenfalls haben Sie nach bekannten Kriterien präventive Maßnahmen nach §§ 19a, 12a VersG (Bild- und Tonaufnahmen) von repressiven strafrechtlichen Maßnahmen im Hinblick auf die abdrängende Zuweisung des Art. 23 EGGVG abzugrenzen. Hier kommt es auf den Schwerpunkt der Maßnahme an.

2. Statthafte Klageart im Versammlungsrecht

2.1 Grundkonstellation der Fortsetzungsfeststellungsklage

In der Regel werden Fragestellungen im Versammlungsrecht im Rahmen der Fortsetzungsfeststellungsklage abgeprüft, entweder nach § 113 I 4 VwGO bei Erledigung nach Klageerhebung oder nach § 113 I 4 VwGO analog bei Erledigung vor Klageerhebung. Die Fortsetzungsfeststellungsklage ist statthaft, wenn der Kläger die Feststellung der Rechtswidrigkeit eines Verwaltungsaktes begehrt, der sich entweder nach oder in analoger Anwendung vor Klageerhebung erledigt hat. Das bedeutet wiederum, dass vor der Erledigung des Verwaltungsaktes die Anfechtungsklage statthaft war.

Es ist hier entscheidend zu erkennen, dass es sich entgegen des versammlungsrechtlichen Begriffes der „Auflage“ um keine Auflage im Sinne des § 36 VwVfG handelt. Daher stellt sich das Problem der isolierten Anfechtbarkeit nicht. Der „Auflage“ im Versammlungsrecht fehlt es nämlich an einem Hauptverwaltungsakt. Schließlich ist die Durchführung einer Versammlung nur einseitig anzeige- und nicht genehmigungspflichtig. Es gibt also keinen Hauptverwaltungsakt, mit dem die missverständlich bezeichnete „Auflage“ des Versammlungsgesetzes im Sinne des § 36 II VwVfG verbunden werden könnte.

2.2. Abgrenzung zur Feststellungsklage nach § 43 VwGO

An dieser Stelle wird erwartet, dass Sie kurz(!) die Fortsetzungsfeststellungsklage von der Feststellungsklage nach § 43 VwGO abgrenzen. Die Fortsetzungsfeststellungsklage entspricht nach § 88 VwGO eher dem Klagebegehren als die Feststellungsklage nach § 43 VwGO, die nur von einer Mindermeinung angewendet wird. Schließlich ist die Fortsetzungsfeststellungsklage dazu geeignet, die Rechtswidrigkeit eines Verwaltungsaktes festzustellen, womit sie dem Klagebegehren nachkommt. Die Festellungsklage hingegen vermag dies nicht. Denn die Rechtswidrigkeit eines Verwaltungsaktes begründet kein nach § 43 VwGO feststellungsfähiges Rechtsverhältnis.

2.3 Keine Klagänderung nach § 91 VwGO

Umstritten ist auch, ob das Übergehen von einer Anfechtungs- zu einer Fortsetzungsfeststellungsklage nach Eintritt des erledigenden Ereignisses nach Klageerhebung eine Klageänderung nach § 91 VwGO darstellt. Die überwiegende Ansicht verneint dies. Denn der Klageantrag wird lediglich beschränkt (§ 173 VwGO i.V.m. 264 Nr. 2 ZPO). Diese Konstellation ist in den Aktenauszügen sehr häufig anzutreffen.

2.4 Einstweiliger Rechtsschutz im Versammlungsrecht

Sollte Ihnen eine Klausur aus dem einstweiligen Rechtsschutz begegnen, ist idR ein Antrag auf Wiederherstellung der aufschiebenden Wirkung eines Widerspruchs oder einer Anfechtungsklage statthaft, § 80 V 1 VwGO.

 3. Besondere Sachentscheidungsvoraussetzungen der Fortsetzungsfeststellungsklage

Bitte beachten Sie bei den Sachentscheidungsvoraussetzungen, dass eine unzulässige Anfechtungsklage nicht durch den Umstand der Erledigung als Fortsetzungsfeststellungsklage zulässig werden darf. Denn andernfalls würden die Zulässigkeitsvoraussetzungen der Anfechtungsklage umgangen. Aus diesem Grund müssen also die Anfechtungsvoraussetzungen zum Zeitpunkt der Erledigung vorliegen. Dies muss dabei aus Ihrer Formulierung deutlich hervor gehen.

 3.1. Klagebefugnis nach § 42 II VwGO

Der Kläger muss bis zum Zeitpunkt der Erledigung klagebefugt gewesen sein. D.h. er muss geltend machen können, in seinen Rechten verletzt zu sein. Als Adressat eines belastenden Verwaltungsakts ist der Kläger regelmäßig in Art. 2 I GG und in versammlungsrechtlichen Sachverhalten zusätzlich in seinem Grundrecht aus Art. 8 GG verletzt. An dieser Stelle ist der Versammlungsbegriff des Art. 8 I GG kurz zu erläutern und zu subsumieren. Um eine Versammlung iSd Art.8 I GG handelt es sich bei einem Zusammenkommen mehrerer Menschen zum Zwecke der gemeinsamen Meinungskundgabe.

Der Kläger muss zum geschützten Personenkreis gehören. Im Gegensatz zum Versammlungsgesetz ist Art. 8 I GG als reines „Deutschengrundrecht“ ausgestaltet. Als weitere verletzte Grundrechte kommen die Meinungsfreiheit aus Art. 5 I GG und bei spezieller künstlerischer Gestaltung von mitgeführten Objekten auch die Kunstfreiheit aus Art. 5 III GG in Betracht. Der Eingriff in diese Grundrechte kann z.B durch die Auflösung der Versammlung oder weitere Beschränkungen erfolgen. Denken Sie an Art. 19 III GG, wenn juristische Personen des Privatrechts auf Klägerseite auftreten.

3.2 Vorverfahren

Ein absoluter Klassiker ist die Frage, ob ein Vorverfahren gemäß §§ 68 ff. VwGO durchzuführen ist. Bedenken Sie dabei, dass die Fortsetzungsfeststellungsklage nicht zulässig ist, wenn bereits die Anfechtungsklage mangels Durchführung (bzw. Entbehrlichkeit oder Nachholbarkeit) des Vorverfahrens unheilbar unzulässig war, § 68 I 1 VwGO. Dies gilt für die Konstellation der Erledigung nach Klageerhebung, da der Kläger durch die Erledigung keinen zusätzlichen Bonus bezogen auf die Nachholung eines Vorverfahrens erhalten darf. Eine unzulässige Anfechtungsklage kann nicht zu einer zulässigen Fortsetzungsverpflichtungsklage werden.

Von der Erledigung nach Klageerhebung ist die Erledigung vor Klageerhebung (§ 113 I 4 VwGO analog) abzugrenzen. Auch hier gilt, dass der Kläger durch die Fortsetzungsfeststellungsklage nicht besser gestellt werden darf. Demnach war ein Vorverfahren erforderlich, wenn die Erledigung vor Klageerhebung, aber nach Ablauf der Widerspruchsfrist eingetreten ist. Demgegenüber ist ein Vorverfahren nicht erforderlich, wenn die Erledigung vor Ablauf der Widerspruchsfrist eintritt. Als zusätzliches Argument gegen den Fortsetzungsfeststellungswiderspruch kann dabei angeführt werden, die Feststellung sei nicht Sache der Verwaltung, sondern des Gerichts. Daher soll die Behörde auch nicht durch ein Vorverfahren mit der Feststellung befasst werden.

3.3. Klagefrist

Hier müssen Sie unterscheiden. Bei vorprozessualer Erledigung geht das BVerwG davon aus, dass die FFK nicht fristgebunden ist. Es kommt nur eine prozessuale Verwirkung nach § 242 BGB in Betracht. Erledigt sich der VA hingegen nach Klageerhebung, so ist die Fortsetzungsfeststellungsklage nur zulässig, wenn die ursprüngliche Klage fristgerecht erhoben wurde.

3.4 Fortsetzungsfeststellungsinteresse

Innerhalb des besondereren Feststellungsinteresses haben sich drei Fallgruppen herausgebildet.

Ein Rehabilitationsinteresse besteht, wenn der erledigte VA diskriminierende Wirkung für den Kläger entfaltet, die nur durch eine gerichtliche Entscheidung ausgeglichen werden kann. Bei Verletzung des Grundrechts der Versammlungsfreiheit aus Art. 8 GG ist diese Fallgruppe regelmäßig betroffen.

Die Wiederholungsgefahr besteht, wenn hinreichend konkret die Gefahr besteht, dass die Behörde, unter in wesentlichen unveränderten tatsächlichen und rechtlichen Umständen, erneut einen vergleichbaren VA erlässt. Hinweise im Aktenaufzug auf diese Fallgruppe finden Sie z.B, wenn die beklagte Behörde zum Ausdruck bringt, an ihrer Praxis festzuhalten.

Sofern sich der VA nach Klageerhebung erledigt hat, müssen Sie auch an das Präjudizinteresse denken. Dieses gilt immer dann, wenn der Kläger die Geltendmachung von Schadensersatz- oder Entschädigungsansprüchen aufgrund der Rechtskraftwirkung einer gerichtlichen Entscheidung gem. § 121 VwGO begründen möchte. Der Kläger darf nicht um die Früchte der Klageerhebung gebracht werden. Die Anforderungen an das Präjudizinteresse sind nicht zu hoch zu hängen. Nur wenn die Erfolglosigkeit der Schadensersatz- bzw. Entschädigungsansprüche offensichtlich ist, ist das  besondere Feststellungsinteresse zu verneinen.

4. Allgemeine Sachentscheidungsvoraussetzungen

Auf die Ihnen bekannten allgemeinen Sachurteilsvoraussetzungen ist nur einzugehen, wenn der Aktenauszug hierzu Anlass gibt. Sparen Sie an dieser Stelle Zeit ein, die Sie in der weiteren Schwerpunktsetzung dringend benötigen werden. Ab und an ist auf die Beteiligtenfähigkeit von Vereinen nach § 61 Nr.2 VwGO einzugehen.

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