Klausur Langfristiges Aufenthaltsverbot

Polizeiliche Generalklausel als taugliche Ermächtigungsgrundlage für langfristige Aufenthaltsverbote

A. Sachverhalt

In der kreisfreien Stadt S etablierte sich Anfang der 90er Jahre in der Umgebung des Hauptbahnhofes eine offene Drogenszene mit mehreren hundert Personen. Nachdem sich die Verantwortlichen der Stadtverwaltung zunächst dafür entschieden hatten, dieses Phänomen zu tolerieren, vollzogen sie im Herbst 2000 eine Kehrtwende hin zu einer repressiven Drogenpolitik. Ursache hierfür war, dass in den letzten Jahren zuvor die Zahl der Drogentoten, der Laden- und Einbruchdiebstähle, sowie der Übergriffe auf Passanten stark zugenommen hatte. Auch kam es des Öfteren zu Verletzungen von Kindern durch benutzte Spritzen, die von den Drogenabhängigen weggeworfen worden waren, zu agressiver Bettelei und Straßenprostitution. Die Szene in S hatte sich außerdem zu einem Anziehungspunkt für Abhängige aus der gesamten Region entwickelt. Der Polizeipräsident der Stadt S verabschiedete deshalb ein neues Konzept, das die Zerschlagung der offenen Drogenszene, insbesondere durch den verstärkten Ausspruch von Platzverweisen sowie langfristigen Aufenthaltsverboten gegenüber Szenemitgliedern vorsieht. Am 10. Januar 2002 traf eine Streife der Polizei auf den in S wohnhaften, arbeitslosen A, der sich zusammen mit mehreren Drogenabhängigen in einer Grünanlage am Hauptbahnhof aufhielt. A verbringt seit Jahren täglich mehrere Stunden zusammen mit Freunden in der Szene. Er ist selber nicht drogenabhängig, jedoch bereits zweimal wegen gewerbsmäßigen Handels mit Betäubungsnitteln zu längeren Haftstrafen verurteilt worden. Bei seiner letzten Festnahme war eine geringfügige Menge Heroin bei ihm gefunden worden; das diesbezügliche Ermittlungsverfahren ist noch nicht abgeschlossen. In den Monaten zuvor waren bereits wiederholt Platzverweise gegen ihn verhängt worden. A wurde mitgeteilt, es sei beabsichtigt, gegen ihn ein befristetes Aufenthaltsverbot für das Bahnhofsviertel auszusprechen. Diese Verfügung werde man auch für sofort vollziehbar erklären. A reagierte auf die ihm eingeräumte Möglichkeit zur Stellungnahme nicht. Am 30.01.2002 stellte deshalb der Polizeipräsident von S dem A eine Verfügung zu, in der er ihm gegenüber ein ganztägiges, bis zum 31.07.2002 befristetes Verbot aussprach, sich im Bahnhofsviertel von S aufzuhalten. Die Grenzen der von dem Aufenthaltsverbot erfassten Bereiche wurden in einem beigefügtem Stadtplan markiert. Die Verfügung, die eine ordnungsgemäß begründete Anordnung der sofortigen Vollziehung beinhaltete, enthielt keinen Vorbehalt oder Hinweis, daß Ausnahmen vom Aufenthaltsverbot im Einzelfall gestattet werden könnten. Der Polizeipräsident begründete seine Verfügung im wesentlichen damit, dass A als Dealer zur Verfestigung der Drogenszene beitrage, die eine erhebliche Gefahr für die öffentliche Sicherheit darstelle, und daß weiter Straftaten von seiner Seite verhindert werden müßten. Am 15.02.2002 legte A hiergegen durch seinen Anwalt Klage ein und läßt beim zuständigen Verwaltungsgericht den Antrag stellen, die aufschiebende Wirkung seiner Klage hinsichtlich des Aufenthaltsverbotes wiederherzustellen. Zur Begründung führt der Anwalt an, das Aufenthaltsverbot entbehre jeder Rechtsgrundlage, da für Eingrffe in das Recht auf Freizügigkeit nur der Bund zuständig sei. Im übrigen fehle es an der hier erforderlichen spezialgesetzlichen Ermächtigungsgrundlage. Zudem sei die Verfügung unverhältnismäßig. Sein Mandant brauche die Geborgenheit seines Freundeskreises; diese Freunde seien nun einmal allesamt drogenabhängig und gehörten der Szene in S an. Die Verfügung sei außerdem zu unbestimmt, da unklar sei, was genau mit dem Begriff des „Aufenthalts“ gemeint sei. Der Polizeipräsident beantragt, den Antrag abzulehnen. Art.11 GG sei vorliegend überhaupt nicht einschlägig; im übrigen seien landesrechtliche Eingriffe in dieses Grundrecht zum Zwecke der Gefahrenabwehr seit jeher anerkannt. Die Verfügung sei hinreichend bestimmt, da sie dem A ersichtlich jede Form des Betretens des Sperrbezirkes verbiete. Auch sei sie verhältnismäßig: sollte A gegenüber dem Polizeipräsidenten, was bislang nicht geschehen war, einen zwingenden Grund glaubhaft machen, warum er sich in dem Gebiet aufhalten müsse, werde er auf Antrag im Einzelfall eine entsprechende Ausnahmegenehmigung erhalten. Auf den Zugang zum Hauptbahnhof sei A nicht angewiesen, da -was zutrifft- viele Züge auch im Bahnhof seines Stadtteils halten würden. Seine Freunde könne er auch außerhalb des Verbotsbezirkes treffen.

Die Begründetheit des zulässigen Antrages auf Gewährung vorläufigen Rechtsschutzes ist umfassend -ggf. hilfsgutachtlich- zu prüfen.

B. Lösung

I. Begründetheit des Antrags auf Gewährung vorläufigen Rechtsschutzes

Der Antrag nach § 80 V S.1 Alt. 2 VwGO auf Wiederherstellung der aufschiebenden Wirkung ist begründet, wenn die Anordnung der sofortigen Vollziehung rechtswidrig war.

1. Ermächtigungsgrundlage

Ermächtigungsgrundlage für die Anordnung der sofortigen Vollziehung durch die Behörde ist § 80 II Nr. 4 VwGO.

2. Formelle Rechtmäßigkeit

Die Anordnung der sofortigen Vollziehung müßte formell rechtmäßig ergangen sein.

a) Zuständigkeit

Zuständig für die Anordnung der sofortigen Vollziehung ist die Behörde, die den VA erlassen hat. Die Zuständigkeit richtet sich demzufolge nach der Zuständigkeit zum Erlass des zugrundeliegenden VA. Den Grund-VA hat hier der Polizeipräsident der Stadt S erlassen. Folgerichtig wäre dann auch er für die Anordnung des sofortigen Vollziehung zuständig.

aa) Örtliche Zuständigkeit

Die örtliche Zuständigkeit richtet sich nach Art. 3 I BayVwVfG. Hier ist Art. 3 I Nr. 3 a) BayVwVfG einschlägig. Die Vorschrift erklärt die Behörde in Angelegenheiten die eine natürliche Person, A, betreffen in dem Bezirk, in dem diese Person ihren gewöhnlichen Aufenthalt hat für örtlich zuständig. Dies ist vorliegend die Stadt S. Damit ist die Polizei, bzw. der Polizeipräsident der Stadt S örtlich zuständig.

bb) Sachliche Zuständigkeit

Fraglich ist aber, ob die Polizei auch sachlich zuständig war. Polizei sind gem. Art. 1 PAG alle im Vollzugsdienst tätigen Dienstkräfte. Damit auch der Polizeipräsident. Art. 3 PAG regelt das Verhältnis der Polizei zu anderen Behörden. Hier gilt der Subsidiaritätsgrundsatz. Die Polizei darf ausschließlich im Eilfall tätig werden, demnach wenn die Gefahrenabwehr nicht schon durch eine andere Behörde sichergestellt ist. Die Zuständigkeit ergibt sich ferner, wenn Sicherheitsbehörden der Polizei Weisungen zum Eingreifen erteilen oder wenn aufgrund fehlender technischer Mittel oder Sachkunde einer Behörde das Eingreifen selbst nicht möglich ist. Hier handelt es sich um ein Problem, das sich im Laufe vieler Jahre entwickelt hat und gegen das ohne unmittelbaren Anlass  vorgegangen werden soll. Damit wäre in jedem Fall die Sicherheitsbehörde vorrangig zuständig gewesen. Zuständigkeitsfehler sind weder nach Art. 45 BayVwVfG heilbar, noch nach Art. 46 BayVwVfG, der lediglich auf die örtliche Zuständigkeit Bezug nimmt, unbeachtlich. Damit war der Polizeipräsident sachlich unzuständig, was zur formellen Rechtswidrigkeit führt.

Hilfsgutachten

b) Verfahren

Fraglich könnte sein, ob eine Anhörung i.S.d. Art. 28 I BayVwVfG notwendig ist. Da der Grund-VA eine Belastung für den Adressaten darstellt ist grundsätzlich eine Anhörung geboten. Die Anordnung der sofortigen Vollziehung enthält keine Regelung, weshalb sie kein VA i.S.d. § 35 BayVwVfG ist. Damit wäre Art. 28 I BayVwVfG nur analog anwendbar. Die sofortige Vollziehung ist jedoch in einem Bundesrecht, in § 80 VwGO geregelt. Hier erlässt jedoch eine Landesbehörde den VA. Diese müssen die Verfahrensvorschriften des jeweiligen Bundeslandes einhalten. Art. 30 GG regelt ausdrücklich die Trennung von Landes- und Bundesgesetzen. Das Landesrecht ist demnach ungeeignet Bundesrecht zu ergänzen. Hätte der Gesetzgeber eine solch formelle Regelung gewollt, hätte er sie in § 80 VwGO mitaufnehmen müssen. Eine Analogie scheidet folglich aus.

c) Form

Nach § 80 III VwGO bedarf die Anordnung einer schriftlichen Begründung der sofortigen Vollziehung. Laut Sachverhalt liegt eine ordnungsgemäße Begründung vor.

3. Materielle Rechtmäßigkeit

Die Anordnung der sofortigen Vollziehung ist materiell rechtmäßig, wenn das öffentliche Interesse an der sofortigen Vollziehung das Aussetzungsinteresse des Betroffenen überwiegt. Bei einem rechtswidrigen VA besteht kein öffentliches Interesse an der sofortigen Vollziehbarkeit, da die Behörde aufgrund Art. 20 III GG keine rechtswidrigen Maßnahmen ergreifen darf. Demnach ist in erster Linie die Rechtmäßigkeit des der sofortigen Vollziehung zugrundeliegenden Aufenthaltverbotes zu prüfen.

a) Rechtmäßigkeit des Aufenthaltsverbotes

Das Aufenthaltsverbot müßte rechtmäßig ergangen sein.

aa.) Ermächtigungsgrundlage

Ermächtigungsgrundlage für das Aufenthaltsverbot könnte vorliegend Art. 11 I, II Nr.1 PAG sein. Fraglich ist, ob die Ermächtigungsgrundlage verfassungsgemäß ist. Folglich muss zuerst geklärt werden, ob ein Rückgriff auf die Generalklausel möglich ist. Dies ist zum einen aufgrund des Subsidiaritätsgrundsatzes problematisch. Ein Zurückgreifen auf die Generalklausel ist demzufolge gesperrt, wenn Standardmaßnahmen als Spezialregelungen einschlägig sind. Sollte der Platzverweis die Aufenthaltsbefugnis abschließend regeln, ist Art. 16 die speziellere Norm, die den Rückgriff auf Art. 11 PAG ausschließt. Das Aufenthaltsverbot ist in jedem Fall ein schwerwiegenderer Eingriff als der Platzverweis, da das Betreten eines Ortes über einen wesentlich längeren Zeitraum nicht gestattet ist. So stellt sich das Aufenthaltsverbot aber als ein Mehr im Verhältnis zum Platzverweis dar, was bedeuten würde, dass die Generalklausel höhere Voraussetzungen für die Befugnis beinhalten müsste als die Standardmaßnahme. Aus Sicht des Gesetzgebers würde diese Folgerung aber zu einem Wertungswiderspruch führen, da der weniger einschneidende Platzverweis ausdrücklich in einer Standardmaßnahme geregelt wurde, für das etwas weiterführende Aufenthaltsverbot dann aber keine Standardmaßnahme oder Spezialregelung vorgesehen wurde. Nach dieser Ansicht ist auch die Generalklausel keine taugliche Ermächtigungsgrundlage.

Die Generalklausel ist geschaffen worden um atypische Vorgehensweisen zu erfassen und ein polizeiliches Vorgehen zu ermöglichen. Etwas anderes ergibt sich aber wenn atypische Maßnahmen über einen längeren Zeitraum gleichermaßen vorgenommen werden und so zu typischen Maßnahmen werden. Dann ist ein Rückgriff auf die Generalklausel nur in der Übergangszeit, bis der Gesetzgeber zu der Problematik Stellung genommen hat, zulässig. Denn hier besteht für den Gesetzgeber die Pflicht eine rechtsstaatlich einwandfreie Spezialermächtigung zu schaffen. Die Problematik sozialer Brennpunkte, die durch Herumlungern spezieller Gruppierungen zur erhöhten Kriminalität führt, ist jedoch schon über Jahrzehnte bekannt. Der Gesetzgeber hätte also genügend Zeit gehabt auf diese Entwicklung zu reagieren. Er hat jedoch keine Spezialermächtigung geschaffen, wodurch der Rückgriff auf die Generalklausel nicht mehr gerechtfertigt ist.

Andererseits wurde die Generalklausel zur Regelung atypischer Maßnahmen geschaffen, die nicht von den Standardmaßnahmen erfasst werden. Findet sich keine Standardmaßnahme der die Handlungsbefugnis entnommen werden kann ist zu prüfen ob sich eine Befugnis aus Art. 11 ergibt. Gerade im Bereich der Gefahrenabwehr ist den Behörden ein möglichst weites Spektrum an Handlungsmöglichkeiten zu eröffnen. Dies widerspricht auch nicht grundsätzlich dem Verhältnismäßigkeitsprinzip, da auch weiter gefasste Generalklauseln überprüfbar, für den Bürger vorhersehbar und bestimmt sein können. Dies kann durch eine Verhältnismäßigkeitsprüfung im Einzelfall sichergestellt werden.

Ferner spricht für die Anwendung der Generalklausel, dass die Standardmaßnahmen einen Teilbereich des Ordnungsrechts regeln und nur für diese spezielle Problematik abschließend sind. Der Platzverweis zielt auf eine möglichst schnelle, effektive Gefahrenabwehr, wohingegen ein Aufenthaltsverbot eine länger währende Situation, die zur Gefahrentstehung beiträgt entschärfen soll. Dadurch unterscheiden sich die beiden Regelungen in ihrem Anwendungsbereich bereits grundlegend. Deshalb ist ein Zurückgreifen auf die Generalklausel durchaus möglich.

Im Ergebnis ist gerade im Hinblick auf den letztgenannten Punkt ein Rückgriff auf die Generalklausel zweckmäßig und zulässig. Damit stellen sich aber einige Folgeprobleme.

(a) Eingriff in die Freizügigkeit nach Art. 11 GG

Streitig ist, ob Aufenthaltsverbote in die Freizügigkeit nach Art. 11 GG eingreifen. Freizügigkeit bedeutet die Freiheit an jedem Ort innerhalb des Bundesgebiets Aufenthalt und Wohnsitz zu nehmen. Von Aufenthalt wird in der Regel nur gesprochen, wenn er von einer gewissen Dauer und nicht nur flüchtig ist. Einige fordern darüberhinaus auch eine Übernachtung oder sogar eine für den Aufenthalt besondere persönliche Relevanz. A hält sich mehrere Stunden täglich in den Grünanlagen des Bahnhofs auf. Die Szene bildet seinen Lebenskreis, da er nur dort unter Seinesgleichen ist und Geborgenheit unter seinen Freunden findet. Da A den Bahnhof nicht nur aufsucht um sich Drogen zu beschaffen oder dem Drogenhandel nachzugehen, ist das Verweilen nicht nur kurzfristig. Ob eine Übernachtung stattfindet kann nicht entscheidendes Kriterium sein. Hält sich jemand nahezu ganztägig an einem Ort auf, kann es nicht darauf ankommen ob er sich zum Schlafen einen anderen Platz sucht. Die hervorgehobene persönliche Bedeutung für A ist maßgebendes Kriterium. Der Schutzbereich des Art. 11 ist damit eröffnet.

Durch das mehrmonatige Aufenthaltsverbot müsste in den Schutzbereich eingegriffen worden sein. Eingriffe in die Freizügigkeit sind Behinderungen oder Beeinträchtigungen des freien Ziehens. Dies ist bei einem halbjährigen Verbot in jedem Fall zu bejahen.

(b) Gesetzgebungskompetenz

Hier stellt sich die Frage ob die Länder überhaupt die Gesetzgebungskompetenz für Eingriffe in die Freizügigkeit haben. Grundsätzlich liegt die Gesetzgebungskompetenz gem. Art. 70 GG bei den Ländern. Etwas anderes ergibt sich aber, wenn der Bund ausschließlich zur Gesetzgebung befugt ist. So ist in Art. 73 I Nr. 3 GG die Freizügigkeit als Gegenstand der ausschließlichen Gesetzgebung genannt. Demnach könnte es dem Land untersagt sein durch Landesgesetze die Aufenthaltsbefugnis zu beschränken. Nach h. M. ist Regelungsgegenstand dieser Vorschrift jedoch nur die interterritoriale Freizügigkeit, sodass Bewegungen innerhalb des Bundesgebietes durch die Länder geregelt werden dürfen. Art. 73 I Nr. 3GG ist demnach enger auszulegen als Art. 11 GG. Vor allem liegt das Recht der Gefahrenabwehr bei den Ländern. Würde man davon ausgehen, dass die Regelung der Freizügigkeit allein dem Bund obliegt, würde man auch die Gefahrenabwehr dem Bund auferlegen. Das Ergreifen präventiver Gefahrenabwehrmaßnahmen nach allgemeinem Polizeirecht ist aber ausschließlich, schon aus  Praktikabilitätsgründen, Sache der Länder. Der Kriminalvorbehalt in Art. 11 Abs. 2 GG, worunter die Verhinderung strafbarer Handlungen fällt,  unterstützt diese Auffassung. Würde man eine ausschließliche Bundeskompetenz annehmen, so liefe der Gesetzesvorbehalt nach Art. 11 Abs. 2 GG weitgehend leer. Der Landesgesetzgeber ist somit befugt, gefahrenabwehrrechtliche Regelungen zu treffen, wenn diese in Art. 11 GG eingreifen.

(c) Wahrung des Zitiergebots

Für Eingriffe in Art. 11 GG gilt das Zitiergebot des Art. 19 I 2 GG. Das förmliche Gesetz, das ein Grundrecht einschränkt muss Art. 19 I 2 GG ausdrücklich darauf hinweisen, dass das betreffende Grundrecht eingeschränkt wird. Andernfalls führt dies zur Nichtigkeit des einschränkenden Gesetzes.  Dem Wortlaut des Art. 11 PAG ist jedoch nicht zu entnehmen, dass die Freizügigkeit eingeschränkt werden kann. Sinn und Zweck des Gebots ist, dass die Eingriffe überschaubar bleiben und dem ausdrücklichen Willen des Gesetzgebers entsprechen. Das Zitiergebot ist aber restriktiv auszulegen, da es nur sicherstellen soll, dass keine neuen, dem Recht fremde Eingriffsmöglichkeiten geschaffen werden.  Wird nur eine herkömmliche Einschränkung wiederholt ist es nicht erforderlich das eingeschränkte Grundrecht zu nennen. Damit ist die Generalklausel nicht verfassungswidrig.

(d) Notwendigkeit einer spezialgesetzlichen Ermächtigung

Nach der Wesentlichkeitstheorie müssen im Bereich der untergesetzlichen Normsetzung wesentliche Entscheidungen durch das Parlament selbst getroffen werden. Dies soll dem Zweck dienen einen Ausgleich zwischen Demokratie- und Rechtsstaatsprinzip zu schaffen. Nach dem Demokratieprinzip müssen aufgrund des Totalvorbehalts alle Entscheidungen durch das Parlament, das vom Volk legitimiert wurde, getroffen werden. Der Grundsatz der Gewaltenteilung geht hingegen davon aus, dass laufende Entscheidungen von der Exekutive getroffen werden. Ein Ausgleich ist demnach, dass zumindest wesentliche Handlungen einer gesetzlichen Grundlage bedürfen. Wesentlich sind immer Eingriffe in Grundrechte. Bei einem mehrmonatigen Aufenthaltsverbot handelt es sich um einen nicht unerheblichen Eingriff in das Grundrecht aus Art. 11 GG. Eine spezialgesetzliche Ermächtigungsgrundlage ist aber nur dann erforderlich wenn es sich um eine einheitliche Problematik handelt und damit eine bundeseinheitliche Regelung erforderlich ist. Das Aufenthaltsverbot ist aber eine typische Problematik des Gefahrenabwehrrechts. Die Generalklausel ist für die vielen, unüberschaubaren Einzelfälle die effektivste Lösung. Auch wird immer nur im Einzelfall entschieden, sodass eine pauschale Regelung schon nicht als geeignet erscheint. Damit genügt die Generalklausel für derartige Eingriffe.

bb) Formelle Rechtmäßigkeit des Aufenthaltsverbotes

Der Polizeipräsident war wie bereits oben erläutert, gem. § 3 BayVwVfG örtlich zuständig. Allerdings fehlt es auch für den Erlass des GrundVA an der sachlichen Zuständigkeit, da die Behörden vorrangig tätig werden müssen, so Art. 3 PAG. Das Aufenthaltsverbot ist damit formell rechtswidrig.

– Hilfsgutachten-

Da A die ihm eingeräumte Möglichkeit zur Stellungnahme  nicht wahrnahm, wurde das Anhörungserfordernis des Art. 28 BayVwVfG insoweit erfüllt. Vom Vorliegen der übrigen Verfahrensvoraussetzungen ist auszugehen.

cc) Materielle Rechtmäßigkeit des Aufenthaltsverbotes

Hierzu müssten die Voraussetzungen des Art. 11 PAG vorliegen. A müsste richtiger Adressat der Maßnahme sein und die Verfügung müsste verhältnismäßig sein.

Nach Art. 11 II Nr. 3 PAG kann die Polizei Maßnahmen treffen um Gefahren abzuwehren oder Zustände zu beseitigen, die Leben, Gesundheit oder die Freiheit der Person bedrohen oder verletzen. Die Verfügung müsste ferner im öffentlichen Interesse liegen.

(a) Gefahr

Eine Gefahr liegt vor, wenn eine Sachlage vorliegt, bei der im einzelnen Fall die hinreichende Wahrscheinlichkeit besteht, dass in absehbarer Zeit ein Schaden eintreten wird. Die grundlegende Problematik ist die, dass durch die sich ausbreitende Drogenszene immer mehr Konfliktquellen entstehen. Es kommt vermehrt zu Übergriffen auf Passanten, Kinder werden durch herumliegende Spritzen verletzt, die Zahl der Diebstähle hat zugenommen und nicht zuletzt stiegen die aggressive Bettelei und Straßenprostitution. Man kann damit von einer permanenten Gefahrenlage für Passanten sprechen. Die Szene an sich ist durch den aktiven Drogenhandel bereits eine Gefahr. Es ist jederzeit zu befürchten, dass erneut gegen das Betäubungsmittelgesetz verstoßen wird, sei es durch Konsum oder Verkauf der Drogen. Schließlich sind Passanten gefährdet, die den Bahnhof nutzen wollen. Passanten laufen ständig Gefahr durch herumlungernde Drogenabhängige und Bettler belästigt zu werden und im schlimmsten Fall sogar Überfallen zu werden. Herumliegende Spritzen gefährden die Gesundheit der Kinder, die sich mit Krankheiten infizieren können. Ortsansässige Unternehmen müssen mit Vermögenseinbußen rechnen, da Bürger den Bahnhofsbereich aufgrund der Gefahren meiden. Nicht zuletzt kommt es immer wieder zu Überfällen auf Geschäfte. Es handelt sich jedenfalls um eine Gefahr i.S.d. Art. 11 II Nr. 3 PAG.

(b) Verantwortlichkeit

A müsste Verantwortlicher i.S.d. Art. 7, 8 oder 10 PAG sein. In Frage käme eine Verhaltensverantwortlichkeit nach Art. 7. Nach der Theorie der unmittelbaren Verursachung ist Verhaltensstörer, wer die unmittelbar letzte Ursache für die Schadensentstehung gesetzt hat. A verbringt mehrere Stunden am Bahnhofsgelände und ist bereits zweimal wegen Drogenhandel verurteilt worden. Es wurden wiederholt Platzverweise erteilt, die ihn aber nicht zur Änderung seines Verhaltens veranlassten. Gerade da er wegen gewerbsmäßigem Drogenhandel verurteilt wurde, bei seiner letzten Festnahme Heroin bei sich hatte und sich keine Verhaltensänderung durch die Platzverweise einstellt, ist er eine potentielle Gefahr für die Rechtsordnung.  Es ist davon auszugehen, dass A wieder straffällig werden wird. Allein danach wäre ein Eingriff in Art. 11 II GG schon gerechtfertigt. Natürlich trägt A auch zur Verschärfung der Situation insgesamt bei. Damit ist er Verhaltensstörer i.S.d. Art. 7 PAG.

(c) Bestimmtheit

Fraglich ist, ob das Aufenthaltsverbot hinreichend bestimmt ist i.S.d. § 37 I BayVwVfG. Es wäre auf jeden Fall zu allgemein ein Verbot aufzuerlegen sich im Bahnhofsbereich nicht mehr aufhalten zu dürfen. Denn es ist für den Adressaten nicht ausreichend deutlich, wohin er nun darf und welche Orte er meiden muss. Der Polizeipräsident hat der Verfügung jedoch einen Stadtplan beigefügt, der die genauen Grenzen markiert. Daraus ist eindeutig ersichtlich, welche Bereiche A nicht betreten darf. Allerdings ist nicht ersichtlich, ob A diese Gebiete nicht eventuell kurzzeitig durchqueren darf. Es ist im Zweifel davon auszugehen, dass die Bereiche gänzlich gemieden werden müssen, zumal keine Ausnahmen oder andere Regelungen dem Schreiben beigefügt waren. Daher genügt die Verfügung dem Bestimmtheitsgebot.

(d) Verhältnismäßigkeit

Das Aufenthaltsverbot müsste dem Grundsatz der Verhältnismäßigkeit gem. Art. 4 PAG entsprechen. Dann müsste die Maßnahme ein legitimes Ziel verfolgen, geeignet, erforderlich und angemessen sein. Das Verbot die betroffenen Bereiche zu betreten verfolgt das Ziel die potentielle Gefahr die A darstellt zu unterbinden. Damit liegt ein legitimes Ziel vor. Geeignet ist die Maßnahme, wenn sie tauglich ist, den verfolgten Zweck zu erreichen. Natürlich ist nicht sicher, ob das Verbot hilft, die Gefahr endgültig zu beseitigen. Aber es trägt zur vorübergehenden Entschärfung des Problems bei. Der Zugang zu Drogen und Handel mit Drogen wird in jedem Fall erschwert. Von der Geeignetheit ist damit auszugehen. Das Aufenthaltsverbot müsste ferner erforderlich sein. Unter mehreren gleich geeigneten müsste es das relativ mildeste Mittel zur Zweckerreichung sein. Mildere Mittel wären vorliegend Personenkontrollen oder kurzfristige Platzverweise. Jedoch hat die Vergangenheit gezeigt, dass durch kurzfristige Platzverweise nichts bewirkt werden konnte. Reine Personenkontrollen können am Verhalten des A nichts ändern. Insbesondere ist das Übermaßverbot zu berücksichtigen. Das sechsmonatige Aufenthaltsverbot könnte zeitlich zu lange bemessen sein. Wie schon versucht sind Platzverweise keine geeignete Methode gegen den Aufenthalt im Park vorzugehen. Um die Drogenszene nachhaltig in den Griff zu kriegen, ist ein etwas längeres Aufenthaltsverbot von 6 Monaten sicherlich noch vertretbar.

Schließlich müsste die Maßnahme auch angemessen sein. Dann dürfte sie zum angestrebten Ziel nicht außer Verhältnis stehen. Es scheint notwendig aktiv gegen die offene Drogenszene vorzugehen, da andernfalls die Situation zu eskalieren droht. Gerade im Bereich des Bahnhofs kann es zu einer weiteren Verfestigung und Ausweitung der Drogenszene kommen. Es können durch die offenen, unproblematisch zugänglichen Gegenden immer mehr Menschen in den Drogensumpf geraten. Das Bild des Bahnhofs wird sich nachhaltig ändern, da normale Passanten diese Gegend aufgrund der Kriminalität und der sittlichen Verwerflichkeit des dortigen Handels meiden werden. Deswegen ist es unbedingt nötig, die gewohnten Plätze der Dealer aufzulösen und den Konsumenten die Drogenbeschaffung zu erschweren.

In dem Aufenthaltsverbot sind jedoch keinerlei Befreiungen vorgesehen in der Form, dass A unter bestimmten Umständen die Bereiche betreten darf. Der Polizeipräsident räumt aber ausdrücklich die Möglichkeit ein bei Glaubhaftmachung eines bestimmten Grundes eine entsprechende Ausnahmegenehmigung zu erteilen. Dies müsste eventuell noch schriftlich in die Maßnahme mitaufgenommen werden. Auch das Argument, dass A nur am Bahnhof in seinem Freundeskreis Geborgenheit finden kann ist nicht zu berücksichtigen. A kann seine Freunde in der gesamten Stadt treffen, nur eben nicht am Bahnhof. Der Zugang zum Bahnhof ist A nicht mehr möglich, was eine unverhältnismäßige Beeinträchtigung darstellen kann. A kann aber von seinem Stadtteil aus die Zugverbindungen nutzen, sodass er auch in dieser Hinsicht nicht benachteiligt wird. Im Ergebnis ist das Aufenthaltsverbot auch angemessen und damit insgesamt verhältnismäßig.

b) Interessenabwägung

Da das Aufenthaltsverbot rechtmäßig war muß eine Interessenabwägung vorgenommen werden. Das öffentliche Interesse oder das Interesse eines Dritten an der Anordnung des sofortigen Vollzugs muß hinter dem privaten Aussetzungsinteresse des Einzelnen, hier A, zurückstehen. Hier überwiegt das Vollzugsinteresse, da es für den A keine unzumutbare Beeinträchtigung darstellt für einige Zeit vom Bahnhof fernbleiben zu müssen. Das Interesse an der Herstellung rechtmäßiger Zustände, insbesondere die Eindämmung der Drogenszene und der steigenden Kriminalität ist höher zu bewerten als das Interesse des A sich am Bahnhof aufhalten zu können. Gerade das schnelle und gezielte Eingreifen der Beamten darf nicht unnötig erschwert werden. Damit überwiegt das öffentliche Interesse am Sofortvollzug auch das Aussetzungsinteresse des A.

4. Ergebnis

Somit ist der Antrag auf Wiederherstellung der aufschiebenden Wirkung unbegründet.

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